近日，自然资源部、国务院国资委印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔〕号）(以下简称《通知》)指出，鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，是党中央、国务院构建更加完善的要素市场化配置体制机制的重要部署。《通知》提出了积极稳妥推进国有企业存量土地资产更名和处置、鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地、妥善处理各类涉地历史遗留问题、建立健全工作协同机制等政策措施。对于国有企业尤其是国有企业盘活存量资产、提升防风险能力、强化国企引领支撑作用有着重要意义。
一、土地是国有企业尤其是城投公司的重要资产构成
城投公司在设立之初，在特定的历史背景下，大量土地资产通过划拨、作价入股、收储、一二级联动开发等方式进入城投公司，为城投公司提供了资产支持，有力地保障了城投公司投融资职能的发挥。随着土地划拨、出让进一步规范、土储职能从城投公司剥离等，基于壮大公司资产、托底土地市场、土地开发、支持地方财政等方面考虑，近几年，不少城投公司积极通过公开市场进行拿地。然而，10月份财政部《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》明确提出“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”，给这一运作方式泼了冷水，或将改变城投拿地的方式和力度。通过公开市场数据和笔者对国企平台的了解，不可否认，土地资产至今仍是国企平台的重要资产构成。
虽然手中掌握大量土地资产，并不意味着可以随时开发利用。国企平台的土地资产，由于获取目的不同、操作手法不同、城市发展、规划调整、政策不明等因素，往往或多或少存在一些问题，导致难以实质性开发利用，造成大量土地资产仅能起到“融资”作用，甚至仅发挥美化财务报表作用，给提升资产经营效率、国有资产保值增值带来较大挑战。因此，在要素市场化配置、盘活存量资产扩大有效投资、深化国企改革等背景下，盘活国有企业存量土地，对于城投公司而言具有十分重要的现实意义。
二、决策层多次提出盘活利用存量土地
年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，对于土地要素市场化配置，《意见》明确提出鼓励盘活存量建设用地。指出要充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。
年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案(-年)》，方案也明确指出了“以多种方式推进国有企业存量土地盘活利用”。
年5月25日，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔〕19号），对闲置土地、既有铁路场站及周边可开发土地等提出了盘活利用要求，并要求积极协助妥善解决土地使用相关问题，涉及手续办理或开具证明的积极予以支持。
年7月14日，国务院国有企业改革领导小组办公室召开专题会议，要求突出抓好重点难点，对国有企业存量土地资产盘活利用等难度大、创新性强的工作加大推进力度。
同时，山东、北京、天津等地区也纷纷发布国有土地盘活利用相关政策或措施。如年9月22日，北京市人民政府办公厅印发《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》的通知，对盘活利用国有企业存量土地提出了指导。
三、号文为盘活存量土地开辟了多条出路
（一）存量土地资产更名和处置
此次相关政策多在前期相关文件中有所说明。如《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发规定，转制为一般竞争性企业的，原生产经营性划拨用地可采用协议出让或租赁方式进行土地资产处置；经省级以上人民政府批准实行授权经营的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司等企业，原生产经营性划拨用地，经批准可采用国家作价出资（入股）方式配置。《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔〕69号）明确，经省级以上人民政府批准实行授权经营或具有国家授权投资机构资格的企业，其原有划拨土地可采取国家作价出资（入股）或授权经营方式处置。全民所有制企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，其原有划拨土地可按照有关规定保留划拨土地性质。此次《通知》明确了一般国有企业可按照该规定推进，说明了相关手续的办理方式。
（二）以多种方式盘活利用存量土地
该部分是《通知》的主要内容，虽然部分内容前期政策中也有明确，但《通知》将国企存量土地相关的重点政策进行集中说明，一定程度上降低土地政策“散”、“多”等情况对国企盘活利用土地的影响。
如“原依法取得的工业用地在不改变用途的前提下，因扩大生产、增加产能等改造开发提高容积率的，可不再增收土地价款”，在国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔〕3号）中就有明确。“对于利用存量房产或土地发展国家支持产业、行业的，可享受在5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策”，自然资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引（年版）》（自然资办发〔〕31号）、《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》等文件中也有所明确。
除此之外，《通知》关于“可以由政府依法收回国有建设用地使用权重新供应，并给予原国有建设用地使用权人合理补偿”的表述，对于国有企业存量土地被收回后给予合理补偿提供了明确的政策支持，在缺少开发利用能力、精力等情况时，拓宽了国企存量土地盘活利用的可行途径。
《通知》鼓励利用存量土地进行公益开发，实行合理的容积率奖励。该条措施在上海、深圳、广州等地有所尝试，此次进一步明确，将有助于国有企业加大对公益性项目的投资力度，对国企平台谋划和运作项目提供了新的路径。
（三）妥善处理各类涉地历史遗留问题，则为存有历史遗留问题的土地处理提供直接政策依据，有助于国有企业存量土地问题的解决，为土地资产盘活利用提供了条件。
可以看出，《通知》较多内容在前期相关政策中已有明确，但在推进存量资产盘活、国企平台需要在畅通产业、经济等循环中进一步发挥引领带动作用等形势下，对于掌握大量土地资产的国有企业，《通知》集中说明了国有企业存量土地盘活利用的重点政策，具有重要的“点拨”作用，将进一步推动国企土地资源要素的有效配置，促进国企加大土地资产盘活利用力度。
