导读
实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是“十四五”规划和二○三五年远景目标纲要明确的重大工程项目。党中央、国务院批复的北京城市总体规划、城市副中心控规、首都功能核心区控规构建了首都规划的“四梁八柱”，为首都高质量发展、高水平治理作出了高位指引。北京市坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，把城市更新作为重要民生工程和促发展的重要措施,确立了以街区为单元、以存量建筑为主体、以功能环境提升为导向的更新工作思路，推进小规模、渐进式、可持续的更新；以功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建为原则，形成了全国首个减量发展背景下的城市更新专项规划。
《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》（以下简称《专项规划》）是北京市国土空间规划体系、“十四五”发展规划体系中的重要规划，是北京市深化改革、落实中央巡视整改的重要任务。《专项规划》在北京国土空间规划体系中，向上是落实总体规划的重要手段，向下是指导街区控规编制和城市更新行动计划的重要依据，系统构建了城市更新工作的目标体系、空间体系、方法体系、组织体系、动力体系和保障体系。
坚持规划引领，明确目标方向
北京的城市更新不只是简单的旧城旧区改造，而是由大规模增量建设转变为存量提质改造和增量结构调整并举；不只是物质空间层面的拆拆建建、修修补补，而是推动城市可持续发展、高水平治理的系统工程。城市更新工作以总体规划为纲领、以专项规划为指导、以详细规划为基础，从服务“四个中心”建设为导向的功能性更新、民生保障和环境改善为导向的社会性更新两条线索出发，提出保障首都功能、激发经济活力、改善民生福祉、加强生态保护、传承历史文化、提升治理能力6方面更新目标，促进城市高质量发展，并细化提出提升政务环境、科学配置资源、促进产业转型、补足街区短板、倡导智慧低碳、加强遗产保护、强化风貌管控、提高城市韧性、完善市场机制、创新治理模式10条更新策略。
以人民为中心，确定更新空间
城市更新是建设国际一流和谐宜居之都的重要手段，应坚持首善标准，以人民为中心，从人民群众的根本利益出发，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。《专项规划》依托北京城市总体规划确定的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，分圈层差异化明确更新方向，聚焦存量空间，加强街区统筹，以块统条、以条促块，通过推动城市环境品质、空间结构和功能效益的整体优化提升，为构建高质量发展新格局提供有效的空间载体。
一是实现公共服务、交通、市政、安全等设施更新改造，提升城市承载力，破解“大城市病”。紧扣“七有”目标和“五性”需求，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，丰富多层次供给，推进城市一刻钟便民生活圈建设。畅通道路网络，补足交通设施短板，提升交通治理水平，打造高品质出行环境。完善市政供给体系，实施市政管线更新改造和隐患排查治理，提升市政系统可持续支撑能力和安全水平，推进绿色低碳能源转型。
二是实现平房院落、老旧小区、危旧楼房和简易楼等居住类更新改造，保障居住安全、改善环境品质。坚持文化传承，多渠道推动老城平房区改善。聚焦老旧小区更新改造工作，统筹推进老旧小区分类改造，提升居住品质，促进职住平衡。严控范围、标准和成本，做好城镇棚户区改造工作攻坚。
三是实现老旧楼宇与传统商圈、低效产业园区与老旧厂房“腾笼换鸟”等产业类更新改造，推动产业升级、激发经济活力。充分挖潜存量资源，创造高效生产空间，引导优化产业布局，助力构建特色与活力兼备的现代化经济体系。发挥“两区”政策叠加优势，抓住国际旅游消费中心城市建设机遇，聚焦高精尖产业构建和文化产业转型发展，推动低效用地转型升级，促进产业高质量发展。鼓励老旧楼宇低碳节能、智慧数字改造，助力推进碳中和。
四是实现公共空间类更新改造，塑造活力公共空间。凸显“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色，以公共空间的系统性精细化治理、建筑风貌的改善提升、蓝绿空间的活力激发为抓手，推动城市环境品质提升，塑造鲜明的城市风貌特色，打造丰富的城市开放空间。
突出街区统筹，明确更新方法
城市更新地区是以规划保留建筑为主的地区，应完善城市更新规划编审体系，构建清单化管理的工作模式。《专项规划》以街区为单元，聚焦产业发展滞后、民生短板突出、环境品质低下、安全隐患风险大的街区，依托街区控规和更新项目实施方案，建立城市更新方法体系，探索研究以块统条的街区更新方式，整体统筹各类资源，统筹疏解整治促提升和公共空间的改善，统筹政府投资和社会投资方式，形成“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架。
一是加快厘清更新建设方式，推进审批项目落地。立足北京实际，梳理全市存量更新资源约2.45亿平方米，结合城市更新行动计划，在全市划定个重点更新街区。鼓励建立城市更新地区“按需编制”“动态深化”的全周期空间管理模式，突出城市更新地区特点，紧密衔接规划实施，在动态发展过程中逐步深化，统筹地区发展需求，推进存量空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。
二是面向基层、面向需求、面向实施，自下而上注重组织策划，探索“清单式”“菜单式”工作模式。目前，北京市以昌平回天地区街区控规为样板，与基层治理相结合，针对存量地区特点，通过“体检评估找问题”形成问题清单和资源清单；“多元协商问需求”，总结了开车不堵、地铁不挤、雨天不淹、办事不等、就近有就业、有地下棋聊天、有地跑步遛弯、有地停车等居民需求愿景，形成需求清单和愿景清单；“整体策划配政策”形成策略清单和政策清单；“制定计划推行动”形成任务清单和项目清单的四个步骤，统筹增量资源和存量资源，提出六大规划策略及三十六条规划要点，创新形成“四步走”“八清单”的存量控规编制方法，为大型社区治理提供可复制、可推广的首都方案。
加强多元共治，强化更新组织
依托基层治理，搭建多元协商平台，协同政府、市场、公众，构建城市更新组织体系。
坚持政府引导，发挥政府的引领和带动作用。鼓励社会资本参与共建，重点从保障民生安全底线出发，以政府投入公共空间整治、轨道建设、重大项目建设等多种方式撬动多元资本参与，以点带面，统筹推动地区更新。
坚持市场主体，发挥市场对资源配置的决定性作用。鼓励市场主体以自有资产盘活、重资产收购、轻资产运营、更新资本引入等多种渠道开展城市更新，激活存量资产经济价值。鼓励以“基金化”方式带动存量资产转型升级，激发市场投资活力与更新动力，提升资产价值。鼓励国企从市场端进入参与城市更新，多种形式盘活沉淀国有资产。
坚持公众参与，形成多元共治的城市更新格局，重点要加强街镇党建引领基层治理，坚持居民主体地位，广泛开展“美好幸福生活共同缔造”活动，遵循“一楼一策、一院一景”的原则，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民。
加强技术支撑，发挥专家智库和社会机构的作用。有效整合多方社会力量，推进跨专业、跨行业的沟通交流，培育在地协作力量，共同处理社区公共事务。发挥余支责任规划师团队力量开展陪伴式服务，打通规划、设计、施工、物业管理全流程路径，推进跨专业、跨行业的沟通交流。
创新政策机制，激发更新动力
城市更新的动力来自于政策的创新突破，通过释放政策红利赋予更新动力，有效推动城市更新。
北京市深入制定减量背景下的城市更新激励政策，构建适用于北京城市更新的“1+N+X”政策体系。“1”是《北京市城市更新条例》，已纳入市人大立法计划。“N”是针对核心区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等更新对象的管控政策，已出台《关于实施城市更新行动的指导意见》“1+4”政策，在规划管控、土地使用、经营利用方面创新提出允许三大设施增补规模、土地年租金制、办理临时经营许可等举措。“X”是结合实际情况，针对堵点、难点，及时出台小、快、灵的政策细则，通过小切口推动大改革。最近北京市研究制定了《北京市建设用地功能混合使用管理办法》《北京市建筑规模管控实施管理办法》，目前也在组织研究解决更新领域广泛