粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒研究助理：贺晨
摘要
财政财政，以“政”领“财”，以“财”辅“政”，财是表象，政是根本。政府职能的发挥离不开财政的支持，这决定了财政在经济社会中牵一发而动全身的作用。财政事关改革、发展与稳定。改革影响的利益群体需要财政资金支持，方能保持社会稳定和改革顺利推进；中国还是发展中国家，财政从“吃饭财政”进入到“建设财政”与“民生财政“之间，财政通过基建投资扩大需求稳定短期经济，通过教育等人力资本投资有力地支持了中长期经济发展；财政亦通过外交、国防、军队支出维护外部秩序稳定，通过公共安全支出和稳就业等维护内部秩序稳定。一言以蔽之，财政是经济社会风险的最后防线，财政是中国经济矛盾的总根源。未来在中国式现代化实现过程中，经济社会发展面临的不确定性越来越大，结构性改革必要性突出，财政将发挥更大的作用。
党的十八大以来，中央赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的角色，从理论和实践赋予了财政新的内涵，推动财政事业取得巨大成就。财政从传统账房先生的角色，一跃上升到国家治理和国家战略的高度，从经济调控工具扩展到政治经济文化社会生态“五位一体”的治理维度。其一，十年来，财政始终坚持“以人民为中心“的理念，以“政府过紧日子换老百姓和企业的好日子”，减税降费、发行特别国债，以自身风险的适度扩大来对冲经济社会风险，化解房地产风险、金融风险等。其二，十年来，我国财政持续加大对中西部尤其是深度贫困地区的转移支付力度，积极助力三大攻坚战尤其是脱贫攻坚，在第一个百年奋斗目标全面建成小康社会过程中发挥了巨大作用。其三，十年来，国际局势风云变幻，加快构建新发展格局和安全发展成为应对百年未有之变局的重要战略举措，财政加大对科技创新、粮食安全、能源安全等的投入，有力地支持国家重大战略目标推进。其四，十年来，财政持续推动中央和地方、省以下财政体制改革，推进预算管理全面规范，深化税制改革，落实税收法定，有效处理好中央和地方、政府与市场、政府与社会的关系，形成各方主体各司其职、积极性得到有效发挥的局面，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。
近年来，财政在维护经济稳定（扩大总需求、畅通供应链、稳住微观主体）、保障和改善民生、防范化解风险等保民生保稳定目标方面发挥了至关重要的作用，但是也面临财政风险上升以及财政形势困难等亟待解决的问题。其一，持续的减税降费导致减税降费的边际效率下降，而且引发市场主体对减税降费的依赖；支出端民生刚性支出不减，财政空间缩小。其二，当前财政体制的发展完善仍落后于经济改革的步伐。房地产市场遇冷导致相关税收下降、土地财政可持续性减弱，而“双碳”经济、服务经济和数字经济所引发的一系列变革尚未充分体现到经济统计和财税制度。其三，在防风险、推动区域均衡发展和实施举债终身追责的背景下，过往消化和解决收支矛盾的隐性机制显性化、透明化和规范化，地方难以通过过往方式化解矛盾，财政形势愈发紧张。
财政紧平衡和收支矛盾加剧将是未来的常态，财政要兼顾多重目标：实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。必须未雨绸缪地认识到财政所承载改革发展、推进国家治理水平提高和实现国家战略目标任务的艰巨性、形势的复杂性，要更加注重科学有效地减税降费，不能浪费政策的一颗子弹，必须站在促进经济高质量发展和构建新发展格局、人口老龄化和人口流动背景、解决收入不均等、提高两个积极性的高度加快财政体制改革。
具体而言，十年来，财政主要在以下八个方面取得了巨大成就（详见正文）。
一是财政实力大幅增强，极大提高了中央宏观调控的能力，有力地支持了中国经济社会平稳健康发展，中国经济稳居世界第二，占全球经济比重逐步上升。二是从“结构性减税”到“普惠性减税与结构性减税并举”，从阶段性减税降费到制度性减税降费，在扩大需求、降低企业成本、稳定企业现金流、稳住微观主体、提高企业抗风险能力等方面发挥重要作用。二是财政支出规模持续扩大，支出结构继续优化，民生支出占比上升，落实以人民为中心的发展理念。三是政府间责权关系更加明晰，央地事权与支出责任进一步理顺，省以下财政体制改革取得新进展。四是转移支付更加完善，推动财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系形成，基本公共服务均等化得到更有力保障。五是税收制度不断完善，推动营改增消除重复征税，推进个人所得税、消费税、资源税等改革，保障基本民生、促进社会公平、推动绿色发展。六是税收法定持续推进，税务征管水平不断提升，严肃财政纪律、促进税收公平。七是预算编制更加规范，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。同时充分发挥社会主义制度优越性，加大预算收入统筹力度，提高财政运行效率，增强财政可持续性。八是防范化解重大风险取得实效，“开前门，堵后门”，加强地方政府债务管理，建立规范的地方政府举债融资机制。风险提示：经济恢复不及预期；财政体制改革进展不及预期
目录
一、财政实力显著增强，近年来持续减税降费放水养鱼
二、财政支出规模不断提升，结构从基建转向民生，引导经济高质量发展、构建新发展格局
三、央地财政关系更加明晰，国家治理能力稳步提升
四、转移支付更加完善，助力区域协调，基本公共服务均等化得到有力保障
五、税收制度不断完善，保障基本民生、促进社会公平、推动绿色发展
六、税收法定持续推进，税务征管水平不断提升，严肃财政纪律、促进税收公平
七、预算编制更加规范，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度
八、“开前门，堵后门”，加强地方政府债务管理，建立规范的地方政府举债融资机制
正文
一、财政实力显著增强，近年来持续减税降费放水养鱼
党的十八大以来，我国财政实力不断增强，财政收入保持较快增速，财政“蛋糕”越做越大。财政收入规模从年的11.7万亿增长至年的20.3万亿，年均增速达到6.9%。财政“蛋糕”越做越大的同时，财政宏观调控不断完善，连续实施积极的财政政策，通过持续实施减税降费，有力支持了经济社会高质量发展。
十年来，我国持续推进减税降费、放水养鱼，减税降费规模持续提高，有效地降低了微观主体负担，成为供给侧结构性改革的重要组成部分，改善了营商环境，更有效地应对美国税改引发的国际资本流动和舆论压力。
从减税降费的总体规模来看，据税务总局披露，年至年我国办理新增减税降费累计达8.8万亿元。年实施大规模增值税留抵退税等新的组合式税费支持政策，截至8月底，全国累计新增减税降费及退税缓税缓费超3.3万亿元。以税收收入/GDP衡量的狭义宏观税负，年我国宏观税负为15.1%，较年的18.7%下降3.6个百分点。
在减税降费的具体措施方面，从“结构性减税”到“普惠性减税与结构性减税并举”，从阶段性减税降费到制度性减税降费，我国减税降费政策步步扩围、层层递进，为微观“降成本”、为实业“促创新”。总体来看，年以来我国减税降费主要经历了两个阶段。一是年-年结构性减税为主，普遍性降费为辅。其中，为消除重复征税、减轻企业税负、推动产业结构升级，自年起我国推动营改增试点并在年全面实施营改增，期间累计减税1.6万亿元。同时，通过提高小微企业增值税起征点、扩大企业研发费用税前加计扣除范围、全面清理取消不合理不合法的收费项目等措施，财政为降低小微企业成本、促进实体企业创新、优化营商环境奠定坚实基础。二是年以来持续推动的普惠性降税降费，通过坚持阶段性措施和制度性安排相结合，在税制完善中不断释放红利。一方面，减税降费规模提升明显，年后年度减税降费规模高达万亿以上；另一方面，通过简并及降低增值税税率、修订个人所得税法建立综合与分类相结合的个人所得税制、提高个人所得税免征额及完善专项附加扣除标准、降低社会保险费率、推动养老保险全国统筹等增值税、个人所得税、社保等领域关键的制度性减税降费安排，持续巩固经济高质量发展基础。此外，为稳住全国经济大盘、落实“六稳六保”工作，-年针对中小微企业、个体工商户的阶段性政策安排频出，这些安排与前期制度性安排叠加，进一步稳定了全国经济大盘。
十八大以来，我国减税降费力度大、范围广、措施多，推动减税降费与税制改革相结合，持续推动企业创新和小微企业发展，充分发挥财政引导经济及产业转型的作用。当然也要看到，当前我国减税降费的效率在下降，财政空间在缩小，财政的可持续性必须尽快提上日程。
二、财政支出规模不断提升，结构从基建转向民生，引导经济高质量发展、构建新发展格局
近年来，财政在国家社会经济转型中持续发力，财政支出规模持续扩大，在全面促进国家高质量发展能力提升的同时，发挥其在国家治理中的基础性作用和支撑性作用。
一是财政支出规模稳步上升，保持了较高的支出强度，为稳定经济社会发展做出了积极贡献。-年全国一般公共预算支出从12.6万亿元增长到24.6万亿元，十年累计.64万亿元，年均增长8.5%。
二是支出结构继续优化，落实以人民为中心的发展理念，从基建转向民生，妥善应对城乡差距、老龄化等挑战，扎实推进共同富裕。与教育、卫生、社保相关的民生支出事关人民生活保障，属于财政支出中的“刚性”部分，也是推动缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要推手。十八大以来一般公共预算支出中社保、卫生健康和教育等民生相关支出保持增长，年民生领域支出占一般公共预算支出比重为36.8%，较年提高4.3个百分点。农林水、城乡社区、交通运输以及节能环保等基建相关支出合计占一般公共预算支出23.8%，较年下降1.7个百分点。
三是项目投资支出突出重点，与供给侧改革结合推动产业结构升级，助力构建新发展格局。近年来财政支出以质换量，更加强调“扩大有效投资”，立足紧扣国家发展战略，加快实施一批重点项目。同时，扩大投资支出要与“补短板”对接，对应的重点领域包括5G基站建设、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、冷链物流、新一代信息基础设施等，确保资金投放目标精准到位。此外，更加