来源：财经自媒体
肖金成专栏（第54期）
完善地级市城市功能的若干对策
来源：《宏观经济管理》年第11期
我国幅员辽阔，人口是全世界最多的国家，因此，走城市化和现代化道路，不能仅依托少数大城市。虽然我国已有超过万人口的特大城市17个，超过万人口的城市36个，但我国的城市化水平还较低，未来将有大量的农村人口进入城市。0年，我国个地级城市中，有特大城市36个，大城市54个，中等城市个。地级市绝大多数已具备成为区域性中心城市的基本条件，但其功能仍不十分健全，其聚集效应和辐射效应均较小。在相当长一段时期内，要把完善其城市功能为重要任务，以充分发挥地级城市带动区域经济发展的作用。
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在资金和政策上重点支持地级市发展
近几年来，地级市受到了国家的重视，数量增长较快。在基本停止县改市的同时，加快了地改市的步伐。许多城市在实现了地市合并后，城市建设步伐加快了，城市面貌有了改观，招商引资方面也有了起色，但还面临不少困难，需要中央和省级政府在资金和政策上予以支持。
支持地级市的基础设施建设。地级城市大体分为三种情况，一种是老工业基地，这些城市的国有企业多数经济效益差，不仅对市级财政贡献少，而且有一大批下岗职工需要安置，基础设施年久失修，历史欠账较多，没有国家的支持，很难加快发展。另一种是通过地市合并而形成的地级城市，这类城市在改制前规模较小，多数是刚刚进入中等城市的门槛，缺乏能带动区域经济发展的支柱产业，大中型企业也较少，因此，城市对人口和产业的吸引力还比较小。还有一种是从县级市升格的地级城市，这类城市活力较强，包袱较轻，但多数城市腹地较小，发展后劲不足。增强这些城市的吸引力，提高城市品位，壮大城市的经济实力是当务之急。国家支持地级市建设，不仅能够扩大投资需求，而且还能促进当地经济的发展。可收到多种的效果。通过增发国债支持地级市建设是一条途径。其次是政策性银行发放城市建设贷款，由城市建设开发公司承贷，市财政担保。国家曾明令禁止各级财政为企业提供担保，但市政建设贷款应不属此列。第三条途径是广泛采用BOT方式。BOT方式在其他国家已实施多年，取得了较好的效果，但进入我国后，效果不够理想，根源在政策上。城市建设一般带有垄断性，政府必须严控价格的制定，如煤气的价格、自来水的价格、热能的价格、污水处理的收费标准，以及有线电视管网、信息网络的收费标准等。如果国家能出台这方面的政策或实施细则，将会有力地促进城市基础设施建设，并扩大我国的投资需求。
首先在地级市放开进入城市的户口限制。户籍制度改革已酝酿很久。全面改革户籍制度尚需时日，县城、小城镇的户口虽已全面放开，但农民愿意进城和进镇的人甚少。原因是县城和小城镇的就业机会少，社会保障制度也没有建立，进入城镇后要交承包地，农民进镇不仅得不到收益，相反增大了风险。而地级市目前尚有一定的吸引力，如就业面宽，可从事商业、饮食业和其他服务业，子女可受到良好的教育，可享受城市的现代化生活设施，如水、电、气、交通等，还可享受最低生活保障。有人担心如果城市户口放开，会增加城市贫民的数量。事实上，所谓户口放开并非自由进出，而是有管理地放开，比如，登记城市户口必须有稳定的职业、有固定的工作、有住房等。很多人在城市工作居住多年，却仍是农村户口，家里有承包的土地，成了亦城亦乡的“两栖人”。如果能将其纳入城市的社会保障体系，他们会自愿放弃农村的土地而将户口办到城市来，其家属和子女也会随之进城。户口放开首先解决的是“两栖人”的问题，既能扩大城市的消费需求，拉动二、三产业的发展，也能为农村土地规模化经营，建立土地流转制度开辟新的空间。另外，地级市可优先解决大中专学生的户口问题，这对城市来说，是宝贵的财富。应允许大中专毕业生先上户口后找工作，户口问题不应成为寻找工作的障碍。在户口改革方面，应让地级城市先行一步。
放宽地级市的用地限制。我国地区性国土规划未上升到法律的层次，没有法律约束力。土地利用规划和城市建设规划相互矛盾的情况仍然存在。土地利用规划依据的是《土地法》，城市建设规划依据的是《城市规划法》，两部法律属同一层次，而约束两法的《国土规划法》和全国性的国土规划却未制订出来。《土地法》过分强调了农用土地的重要性，而未充分认识到城市用地对国民经济发展的重要作用。建议在地级市的城市建设规划和土地利用规划发生矛盾的时候，土地利用规划应让位于城市建设规划。同时，城市建设规划应经过专家的充分论证和同级人大的批准，不能草率地制订并付诸实施。
鼓励加强城际、城乡之间的联系与合作。许多城市尤其是地级城市，其集聚范围和辐射范围往往超出其行政区域，甚至和省外的城市存在较多的经济联系，如秦巴经济走廊、晋冀鲁豫边界地区，赣、粤、闽、湘交界地区，湘、桂、黔、鄂交界地区、攀西昭通六盘水地区等。国家应鼓励并支持这些城市加强联系并开展协作，在交通通讯方面给予重点支持，在适当时机设立中央派出机构，以加强经济协调的力度。地级市和所属各县镇的交通通讯应尽可能一体化，市镇公路应由市统一规划和建设，形成有利于加强城乡联系的公路网和通讯网，尽可能减少运输成本和通讯成本。
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建立科学合理的城镇体系
我国的城镇体系中，存在着大城市过大、小城市过小、中等城市普遍发育不良的情况。尤其是中西部地区，第一大城市与第二大城市在人口上相差数倍。如省会城市西安市（.51万人）的非农业人口和陕西省第二大城市咸阳（49.91万人）相差5倍多；成都市（.68万人）与四川省第二大城市攀枝花市（50.1万人）相差4倍多；兰州市（.08万人）与甘肃第二大城市天水市（31.2万人）也相差4倍多；昆明市（.26）万人与云南第二大城市个旧市（21.91）万人相差7倍多；贵阳市（.49万人）与贵州省第二大城市六盘水市（36.47万人）相差3倍多；长沙市（.48万人）与湖南第二大城市衡阳市（60.13万人）相差2.39倍；武汉（.14万人）与湖北第二大城市襄樊市（62.41万人）相差7.07倍，南昌市（.94万人）与江西第二大城市九江市（37.87万人），相差3.54倍等。巨大的经济落差，使省会城市对二级城市的辐射受到了影响和制约。规模小的地级市很难吸引到高素质的人才，从而也影响企业的市场竞争力，金融保险信息业的发展也受到影响。
与中西部地区城市间人口落差过大相反，东部地区的地级市与县级市的落差过小，如浙江金华市非农业人口25.94万人，而其所属县级市义乌市非农业人口13.36万人，实际常住人口与金华市相差不大，其GDP数量也是相差无几。
提高地级市的经济凝聚力，并非要抑制省会城市和县级市的发展，而是应做适当的调整，使有限的资源适当集中，而不使其更加分散。浙江省地级市发育缓慢与其财政体制有很大关系，因其至今仍实施县财政直接隶属于省财政，而不是隶属于地级市财政。地级市无法集中所属各县市的资源，从而也难以对整个城市的基础设施进行整合。
合理的城镇体系是各级城市和小城镇有一定的落差，但落差又不能过大。在一个比较大的区域中，既有大城市，又有中等城市、小城市和小城镇，使这些不同等级的城市集中不同的产业和人口，城市功能互补，产业既分工又协作，使城乡经济同步向前发展，改变目前先进的大城市与落后的小城市、小城镇并存的状况。
增强地级市的经济凝聚力，至关重要的是建立财权与事权相统一的财政体制，要适当削弱省级政府的财政职能，强化市级政府的财政职能。
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科学制定地级市的区域经济发展战略，发挥比较优势，发展特色经济
在以省级为区域经济单元的时代，各省级经济发展目标是建立独立完整的工业体系和国民经济体系。在以市为区域经济单元的时代，由于市域范围小，经济总量不大，不可能建立独立完整的经济体系，而只能同其他区域、其他城市甚至全国开展协作，根据全国市场甚至国际市场的需求形成自己的支柱产业和主导产业，发挥比较优势，发展特色经济。
各个地级市应对自身的比较优势进行科学论证，制定科学合理的经济发展战略。比较优势的确定不应根据资源的种类和数量，而应根据成本%技术含量和产品质量等因素综合测评。主导产业的选择既要考虑本地区的基础条件，又要看发展潜力和市场竞争力。因此，制定合理的区域经济发展战略是至关重要的。
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重视市域国土规划、城市建设规划和土地利用规划
城市建设规划和土地利用规划相互矛盾的问题，要通过制订国土规划来解决。实践证明，在市场经济条件下，行政审批减少甚至完全被取消，各种经济主体自主决定项目投资和项目建设，没有国土规划是相当危险的。如我国近几年出现的资源滥采乱挖、房屋乱建、小城镇盲目建设、森林被毁、湿地被围垦的现象等都不重视国土规划而造成的，应引起足够的重视。城市建设规划和土地利用规划应以国土规划为依据。城市建设规划应包括县级市、县城和小城镇的规划，不能各编各的，各行其是。应将可持续发展的意识融于各项规划之中。
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完善地级市的经济职能，加强产业聚集力
为推动或加快地级市的经济增长，必须在扩大企业的数量和竞争力、产业结构调整和流通贸易方面有比较大的进展。
发展能推动地区经济发展的主导产业和竞争力强的相关企业。这其中主导产业必须达到一定的规模，技术比较先进，并拥有一定的创新能力，能带动地区范围内更多产业部门发展。政府应通过改制或重组帮助企业摆脱困境，并设法减轻企业的社会负担。改善投资软硬环境，招商引资，大力发展非公有制企业，尤其要重视把本地区内有竞争力的企业吸引到城市中来，为其创造更好的发展环境，促进城市自身的发展，使经济尽快活跃、繁荣起来。
加快经济结构调整的步伐，发展金融、信息和中介服务业。金融、信息和中介服务业的发达程度是测定一个城市功能是否健全的标志。金融业、信息业的发达既是经济发展的结果，也是推动经济发展的重要手段。这两个行业是高素质人才聚集的领域，两大行业的发展等于和外界建立起更为灵通的渠道，能够极大地促进商品贸易和工业的发展。要鼓励和吸引各类金融机构、保险机构来设立分支机构，并为这些机构的发展提供有利的条件和良好的服务。要欢迎各方人士设立中介咨询机构。中介咨询机构不仅能够增加就业，还能为企业和政府提供高效率、低成本的服务，可部分替代政府某些部门的职能，促进政府部门的职能转变。促进商业和市场的发展。地级市作为区域性商贸中心是无可替代的，由于各市居住着几十万的城市人口，形成了固定的不断增长的消费需求，所以，必定聚集一大批从事贸易的人员，由于他们的存在，使货畅其流。同时，又为城市带来了新的需求。商业的发展又带来饮食业和房地产业和房屋租赁业的发展。这是一些产业单一的城市步入良性循环的基本途径，因此，应创造条件鼓励商家投资建立各种类型的市场。
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完善城市基础设施，扩大产业和人口集聚的空间
地级市除了一些工业基地和历史文化名城的基础设施比较健全之外，多数城市的基础设施还十分落后，城市环境较差。地区政府一般以农业为工作重心，支配的资源也十分有限。城市资金短缺，故基础设施欠账较多，制约了城市的发展。应通过多种渠道筹集资金加快城市建设。城市政府应将过去搞项目办企业的资金用于城市建设，还可通过出让特许权、收益权吸引民间资金投向城市基础设施建设。城市建设应坚持高起点规划，要留足发展的空间，为未来城市管理科学化、信息化、生态化奠定基础。
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建立完善的高水平的文教卫生设施，为城市居民和本地区的农民提供良好的服务
随着居民收入水平的提高，对教育的需求越来越大。与此同时，受过高等教育的人也希望到信息发达、基础设施完善、服务体系比较健全的城市去就业和居住。规模较小的县城和小城镇越来越留不住人才，吸引不来高素质的人才。虽然我们应尽可能搞好农村教育，让每个适龄儿童有书读，有学上，但也不能无视新形势下的新变化。农民送子女到城市求学，大中专毕业生希望留在城市，这正是地级城市发展的动力。地级城市应创办教育水平一流的初、高中和各种各类的职业学校，大量接纳农民子弟入学。这样，不仅可大幅度提高教学质量从而提高学生的素质，而且可为城市带来新的需求，还可接纳一批学成归来的大学生到各类学校就业。
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城市房地产业应有一个大发展
住房问题是一个大问题，长期以来都困扰着各级城市政府，住房拥挤也成为限制农民进城，拒绝放开户籍制度的一个充分理由。而目前方兴未艾的房地产业不仅让房地产开发商有不菲的利润，政府通过批租土地也获得一定的收入，成为城市建设的一项重要资金来源，困扰很久的住房问题迎刃而解，并成为拉动社会需求、增加城市和农村劳动力就业、加速经济发展的一个重要产业。
但目前的房地产业却存在一些不好的倾向，如房地产商追求奢华。住房面积越来越大，住房标准越来越高，并未把购房对象放在众多的工薪阶层身上。政府应设法把过高的房地产价格降下来，尽可能减少各种费用，降低房地产商的成本，将房地产价格控制在本地区居民能承受的水平上，使房地产价格在周边县市中有竞争力，以免将大批住房需求者阻挡在城市大门之外，或把其赶回县城和小城镇。同时应引导房地产商为不同需求者提供不同户型的住房。政府还应促进房屋租赁市场的发展，降低租赁税费，促使城里购得起商品房的人购买商品房，将自己原有的住房租赁出去，满足高等学校的毕业生和进城务工、经商的人的租房需求。
作者简介
肖金成
经济学博士，享受国务院特殊津贴。中国宏观经济研究院二级研究员，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师、中国城镇化促进会副主席、中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长。年7月毕业于中国社会科学院研究生院，后在南开大学做博士后研究。曾任中国建设银行总行机关团委书记、国家原材料投资公司财务处处长、国家计委经济研究所财政金融研究室主任等职。被中国国土经济学会评为“中国十大国土经济人物”，被中国国际城市化发展战略研究委员会评为“年中国城市化贡献力人物”，年，被中国科学技术协会评为“全国优秀科技工作者”。