对于闲置用地和已经批准但未及时供应土地的城市，来自中央层面的“惩罚”正在变得具体而明确起来。自然资源部希望通过严厉罚则的实施，来倒逼地方政府盘活存量建设用地，达到集约节约用地的目的。
自然资源部已经告知地方政府，对于存在“批而未供”土地和存在“闲置用地”情况的地方城市，将在下一年度中核减20%的新增建设用地指标。一旦实施惩罚，这将意味着地方政府用于发展经济的“合法土地指标”将实质减少。
这对地方政府而言，几乎可以看作是切肤之痛。地方政府目前已经开始逐步清查本行政区划范围内批而未供、闲置用地的情况，以避免在下一年度新增建设用地指标分配过程中，被核减合法土地指标的窘境。
1号文件
“1号文件没有什么特殊的意义，但是我们也没想到，1号文件是针对盘活存量建设用地的。”8月8日上午，一位不愿具名的东部某省自然资源职能部门人士告诉记者，自然资源部的1号文件内容，直接指向了“增存挂钩”。
所谓“增存挂钩”，是指新增建设用地的“增加”“减少”与存量建设用地情况相挂钩。前述东部省区自然资源职能部门内部人士告诉《中国经营报》记者，7月中下旬，以此为主要内容的文件，已经下发到了全国自然资源系统，以及新疆生产建设兵团。
1号文件的全称为《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（以下简称《通知》）。多位系统内部人士告诉记者，虽然多年以来，原国土资源部一直强调地方政府应着力盘活存量建设用地，但出台实质性的惩罚措施，在他们印象中还是第一次，而且，这种惩罚是地方政府十分在意的领域。
“如果一个地方城市存在闲置用地的情况，或者存在批而未供土地的情况，那么，在下一年度进行新增建设用地指标的审批时，指标将被减少。”一位自然资源系统内部人士称，而这个减少的幅度，将高达20%。“这个减少的幅度，在地方政府看起来已经很大了，因为每年的新增建设用地指标就不多。”他说。
在此之前，经国务院批准，跨省实施耕地补偿国家统筹的有关工作刚刚开展，被地方政府视为能够获得宝贵的新增建设用地增量。而此次将存量建设用地与新增建设用地挂钩，则是给地方政府提出了另外一面的“约束”，即只有在清理盘活存量建设用地的情况下，才能使新增建设用地不受影响。
“如果盘活情况好，自然资源部还会奖励10%的新增建设用地指标”。前述东部省区自然资源职能部门人士称。
地方清查
本报记者从各省自然资源职能部门了解到的情况显示，自7月中下旬开始，大部分省级政府已经部署地市县一级政府，清查本地行政区划范围内存在的批而未供以及闲置用地的情况，根据清查情况进行处理，避免出现新增建设用地指标审批过程中被核减的情况出现。
“我们这里首先是要清理已经无效的土地批准文件。”中部地区某省自然资源职能部门的官员向记者表示。根据自然资源部的口径，农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。
同时，已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。
记者了解到，现在大部分地方政府的工作方式是，在清查完成后，将失效的、无效的土地审批文件逐级上报，汇总至省级自然资源职能部门，由省级自然资源主管部门根据汇总上报的情况进行核查，而后将核查情况报至自然资源部。
“这主要是为了自然资源部在认定‘批而未供’的时候，要把这些已经认定的失效文件对应的地块排除出去，避免出现因文件失效而被认定‘批而未供’的情况，但是，这些地块也就都要回到原属性当中，如果再行征收转用，需要从头走程序。”前述东部某省自然资源职能部门官员称。
这一点，按照《通知》的要求，相关土地由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定，相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效，由市、县人民政府具体核算。
清查闲置
至于闲置用地，则有明确的法律规定。根据现行《土地管理法》的有关规定，完成出让相关程序后，两年未予开发的土地，即被视为闲置用地。按照法律规定，政府将对地块予以收回处理。
“但是现实中，闲置用地的问题比较复杂，不是两年不开发就能收回的，这其中，有用地企业的问题，也有政府的问题，很多地方政府在闲置用地的原因归类中就有一个专门科目，叫作‘因政府原因闲置’。”一位大型房地产开发企业的副总裁告诉本报记者。
记者了解到，对于闲置用地在此项工作中的程序，自然资源部也已经有具体安排：对于企业原因造成的闲置用地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置用地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。
而工业用地领域，则相对特殊。对于闲置工业用地，自然资源部的要求是，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。
这其中，自然资源部提出，用于发展新产业新业态的，可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策，适用过渡期政策；依据规划改变用途的，报市、县级人民政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。
记者还了解到，在此基础上，自然资源部要求地方各级自然资源主管部门要加强建设用地“增存挂钩”机制运行情况的监测监管。国家土地督察机构要将批而未供和闲置用地及处置情况纳入督察工作重点。对于工作推进不力或弄虚作假的地区，将依照有关规定发出督察意见，责令限期整改。