老百姓最关心的是住房，首先要解决住有所居的问题，然后才是宜不宜居的问题。
现在主要问题是大量的城市新市民，或者叫农民工，农业转移人口进到大城市后，他们在哪里居住，怎么居住。
新的住房制度肯定是坚持市场化，大方向是不会变的。政府主要是要解决低收入住房保障问题，所以即使是租赁住房也需要按照市场化的方式。
严格控制特大城市人口规模，这里说的“城市”到底是什么城市？有必要搞清楚概念。
今日上午，“第二届国际城市可持续发展高层论坛”在成都举行，第十三届全国政协常委、政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任杨伟民做主题演讲，分享他对当前城镇化问题的一些观点，后附演讲全文。
在接受我们采访时，他表示现在城市发展上的问题很多，是由于做法和认识上都存在问题，这也导致了中央政策与地方落实之间存在一些偏差，同时，相应的制度改革也应尽快推动。
城市进化论：您提到的制度改革主要包括哪些？
杨伟民：一个就是户籍制度。这个确实要改革落地，只要是符合条件的都可以落户。他们已经在城里待了好多年了，不要弄积分制之类的，太严格了，好像只有科学家才能落户一样。
另外，中央提出“严格控制特大城市人口规模”，但那个城市到底是什么城市？是中心城市，不是全域。“城市”的概念没有把握清楚。当然，发改委原来发布的关于城市规模划分的文件，也没说清楚到底什么叫城市？比如说特大城市是万，就应该是指中心城区人口万，你说重庆是直辖市，有万人口，他一个不能落户了，肯定是不对的，所以这个政策制定还不够细。
第二是土地制度。现在土地制度，最后还是城乡分割的这种制度，是解决不了问题的，因为农民工现在他不落户，或者说难以落户、不愿落户，因为割舍不了家乡那块地，一定要承认他的物权，承认他的继承权，让土地可以转让，不能说只在村里转让。只要这个地是集体所有的，保留集体所有，他可以卖给任何人，这就流转起来了。
然后农民进城就有钱了，同时有一些愿意到农村去、想回乡去的人，就可以去买地，然后城市建设不要再占用耕地，因为中国平原已经被占的差不多了，以后中国人就没法生存了。
现在农村闲置的建设用地，包括宅基地，足够中国实现工业化、现代化。闲置的太多了，原因就是因为没有让它流转起来，流转起来以后，还会解决流动性过剩问题。
还有一个就是教育制度问题。中国现在的城市化问题，越来越演变成一个区域问题，不是一个城乡问题。原因就在于高考制度是不一样的，不同城市能上大学的分数不一样，并不是全国统一高考，现在很多地方自己设置分数，然后保护自己本地的户籍人口能够上更好的大学，这就对其他地区不公平。
城市进化论：在高考之前，各地的教育资源已经不均衡了。
杨伟民：那是机会不公平。现在设计的制度，会导致大家最初的机会不公平。机会不公平是最大的不公平。
当然还有社保、医疗制度等等，都需要改进，城乡应该一样。不要农民是一套体制，城市人是一套体制，这样怎么能够打通城乡呢？
我们最终要现代化，首先要建立一个现代化的市场体系。现代化市场体系就是要素能够自由流动，城和乡没有区别，不应该有这种差别化。
以下为演讲实录
城市化是中国现代化的必经之路，也是当前中国扩大内需和供给侧结构性改革的一个结合点。正确的城市化政策既能扩大有效投资和消费需求，也是空间结构、经济布局、人口分布的结构性改革。针对当前城镇化当中的一些问题，我想讲两个方面的看法。我今天不讲成就了，前面已经讲了很多成就了。
遵循城市化规律
图片出处：摄图网
今年是改革开放四十周年，四十年来，中国创造了经济发展的奇迹，其中一条重要经验就是按经济规律办事。四十年来，我国城镇化取得了不少进展，但是也出现农民工难以市民化、造城运动、房地产泡沫、人地失衡、职住失衡、城市病、大拆大建等问题。出现这些问题的原因也很简单，就是没有按照城市化规律来办事。有七个方面，是下一步城市化当中需要把握的。
第一，城市化是经济发展的结果。
城市化是经济发展自然而然的过程及结果，虽然城市化有助于经济增长，但不能本末倒置，把结果当作源泉，把城市化当作拉动增长的手段。
推进城市化不能盲目规划建设新城新区、圈地、造城、建房，这些虽然短期内可以拉动投资，但是如果没有产业、就业，没人居住，就会变成“鬼城”，投资没有回报，举债无法偿还，不仅增长会停滞，还可能带来债务危机乃至金融危机。
目前，地方政府规模巨大、五花八门的隐性债务，其实很多就是以城市化旗号举借的。
第二，城市化布局是集中的。
在农业社会，人跟着耕地走，耕地是分散的，所以人口和就业也是分散的；但是到了工业社会，产业链集中，就业要集中，人口要集中，城市化就是就业和人口集中的过程。
一些发达国家，最终成为城市化密集的地区，也就是几片地区。对中国这种拥有14亿人口的大国而言，最终成为城市化密集的地区，也就是十几片。绝大多数国土，最终将是农产品主产区，或者生态功能区。在农产品主产区和生态功能区，人口最终是要走的，所以大量造城建房没有希望。
我们一些地区，县县搞工业、镇镇搞开发，到处都有开发区，到处都有新城新区、房地产项目，到处都有工厂，到处都要建设污水处理厂、垃圾填埋场，到处都要拉电网，建轨道交通，建高速公路，但是许多开发区其实没有工人干活，没有人烟，只有一个广告叫此房出租，但是真的会有人租吗？最终，可能就会丢给大自然，给自然增加负担。
一些城市是依托交通枢纽形成的，但那是早期的城市化模式，因为周边本来就没有城市作为依托。但是现在，一些城市在远离中心城区的地方，试图通过建设一个高铁站、一个飞机场就形成十几万、几十万人的新城，本来建设高铁站、飞机场就是因为有了城市才要建设，怎么可能再依托这些场站形成新的城市呢？
第三，城市用地和人口要匹配。
城市化是农业人口向城市集聚、农业用地按相应规模转为城市建设用地的过程，但人地要平衡，进多少人就要占多少地，而不是反过来占多少地就要进多少人。
在土地财政模式下，所有城市都是只要地、不要人，所有城市都认为给自己的土地指标太少了，而中央要求他们给进城务工人员落户的时候却迟迟没了动静。结果是，城市建设用地规模超出人口集中规模，城市建成区人口密度大幅下降。这不符合城市可持续发展要求，而且严重背离了中国人多地少平原缺的国情。
过去，我们常说中国“地大物博”。现在，我们对“物博”已经有了正确认识，就是知道自己资源短缺，但对“地大”还缺少正确认识。
我国有万平方公里陆地国土空间，其中，山地33%、高原26%、盆地19%，平原只占12%、丘陵占10%，人均平原面积只有平方米，也就是说人均1.3亩。相比之下，美国人均12平方米，欧洲人均平方米。我国的吃饭问题、城市化、工业化、基础设施建设等，都必须主要依靠这人均平方米的平原面积，所以集约利用平原非常非常重要，如果浪费湿地、占用平原，是在吃子孙饭、断子孙路。
第四，城市由不同职业的人组成。
城市化之所以成为必然，是因为城市效率高，城市社会分工可以不断细化、深化，互相创造需求和供给：你给我看病，我给你清理垃圾；你教我的孩子读书，我卖给你油盐酱醋等。
许多城市都想建成高大上的功能，比如说成为科研中心，但建科研中心光有科学家就能建成吗？科学家也要吃喝拉撒，也要有人为他服务。前一段时间的“抢人大战”，完全背离了城市化规律，只要白领，不要蓝领，城市根本无法运行。现在，城市居民、特别在特大城市，都抱怨保姆、护工贵，这里有劳动年龄人口减少的因素，但也和所在城市政策有关。
更严重的全局性问题是，我国现在还是中等收入国家，但已经呈现未富成本高的状态。其中，人力成本的大幅度上涨，很大程度上是因为我们的城市政策缺乏包容性，只让农民工进城干活，不让他们在城市落户，表面上看降低了城市公共服务费用，但助推了全社会人力成本超阶段快速上涨，对保持竞争力十分不利。
第五，城市用地结构要均衡。
我国城市用地结构存在的最大问题是，居住用地太少，就业用地、特别是工业用地太多。
中国住宅用地占国土面积0.3%，美国占1.4%，日本占3%。全国工矿用地5.23万平方公里，其中工业就占3万平方公里。相比之下，日本工业用地只有平方公里。日本三大都市圈，法国大巴黎地区，居住用地都是工业用地5-6倍；而国内城市一般居住用地和工业用地比例都是1：1，北京稍好点也只有1.29：1。北京还是工业最少的地方，而且这里还不包括农村工业用地。
工业用地和居住用地结构失衡，是因为长期以来，我们在指导思想上重物轻人、重视工业，而且工业用地价格低，居住用地价格贵。用居住用地的高价去补工业用地的低价，助推了高房价，也助推了产能过剩。所以，十八届三中全会提出一条措施，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，但是没有落地。
第六，城市要职住平衡。
我国城市核心区，往往是就业用地多，居住用地少。
比如，北京核心区有92.5平方公里，居住用地占32%，行政办公、文化设施、公共服务等就业用地占37%，而且居住用地往往都是低层建筑甚至是平房，就业用地多是摩天大楼。北京核心区常住人口和就业人口都是万人，估计职住比至少是0.5左右。也就是说，每天至少上百万人口从四面八方进入核心区上班，晚上回到非核心区睡觉。
相反，北京的回龙观、天龙苑两大“睡城”，居住人口80万人，其中50%是20-40岁的年轻人。他们的工作地点多是西二旗、中关村、望京、CBD等，这两个地区的居住人口大大多于就业人口，职住失衡才是交通拥堵的根本原因，不能都怨老百姓爱买车。
北京二环路以内的面积，占城六区面积6%，但承担了机动车交通量的30%。解决交通拥堵，治本之策是调整空间结构，促进职住平衡。
第七，城市规模要同资源环境承载能力相适应。
加快农业转移人口市民化
图片出处：摄图网
中央提出，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为推进城镇化的首要任务，并提出到年落户1亿人的目标。
但是现在这个政策落实得很不利，针对这种情况，党的十九大进一步提出加快农业转移人口市民化，也就是说过去落实得太慢了。加快农业转移人口市民化是供给侧结构性改革的重大任务，供给侧结构性改革的一个宏观背景是我国劳动年龄人口大幅度减少，应对策略之一是要扩大劳动数量。
但是扩大劳动数量不是说要增加每一个劳动者一天或者一周的劳动时间，而是要增加劳动者一生的劳动时间，这对中国是非常有益的。
以农民工为例，在我国大概有2亿多农民工，他们中不少人40多岁就回乡了，也就退休了，所以这些农民工一生就减少了工作20年，少挣了20年的钱。不让农民工市民化，这是对劳动力资源的极大浪费。
各地不让农民工市民化的理由是中央提出严格控制特大城市规模的方针，这里必须得搞清楚一个概念，什么叫城市？在中国至少有3个由大到小的城市概念，一是行政区，即直辖市、设区市的辖区面积，二是城区，就是设区的市。现在各地纷纷搞县改区，所以不少城市的荒郊野外都变成了城区，京津沪所有的县都改成区了，所以这时候行政区和城区的范围就一样了，但是多数设区的市还是城区小于行政区的，因为它还是有限。三是中心城区，比如北京的中心城区是城六区。
中央提出的严格控制特大城市人口规模，这里的城市指的是中心城区，不是行政区意义上的城市，也不是城区意义上的城市，而且要控制首先要控制的是功能，而不是要控制人口，功能不来了人也就不来了。
你要控制人口，首先就要控制功能，因为是城市要做大功能，把人口给吸引过来，你怎么还控制帮你实现这些功能的人口呢？当然解决农民工人口市民化的问题，不仅仅涉及态度问题，还涉及到户籍制度、住房制度、社会保障、教育特别是高考制度，等等。
再说简单一个问题，现在鼓励农业转移人口回乡创业，这也是放在国际大环境和国内大环境来考虑，我国制造业在国际市场的竞争力已经下降，如果过早鼓励农民工大量回乡，作为他个人他一生的收入就会减少，作为国家全社会的生产效率就会降低，现在城市特别是东部地区的制造业用工严重不足，有的地区不得不到辖区的农村动员有劳动能力的人再进城。
我国作为一个大国，必须保持一定比例的制造业，但是今后谁来务工？这是一个严肃的问题。如果不恰当的鼓励农业转移人口回流农村，最终影响的是国家竞争力，还会带来长远的社会结构失衡的问题。
（文字来源：“第二届国际城市可持续发展高层论坛”现场实录）
每日经济新闻