最高法判例：编制修改城市总体规划、详细规划的行为是否可诉？
网络配图裁判要点
1.城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市总体规划编制主要考虑当地的社会经济发展情况、自然条件、资源条件、历史背景、现状特点，统筹兼顾、综合协调，属于公共政策和规范制定范畴，具有抽象性和实施中的不确定性，其法律意义在于对下一层次的规划权力进行限制，而不是对具体的建设项目进行直接约束。总体规划的内容，需要通过控制性详细规划和修建性详细规划来加以落实和具体化，并通过对建设项目颁发”一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）等行政许可决定才能得以具体化。
而控制性详细规划即为城市总体规划在城市局部地区的解释与深化，确定局部地区建设用地中可开发地块的土地使用性质、开发强度等控制指标以及道路和市政规划控制要求的空间安排，是城市总体规划与土地开发的桥梁，是行政权对建设项目管理的直接依据。修建性详细规划则是依据控制性详细规划确定的指标，对将要进行建设的地区，编制的具体的、操作性的规划，作为各项建筑和工程设施设计和施工的依据，更是颁发”一书两证”和规划管理的依据。
因此，就总体规划可诉性而言，总体规划内容实施尚有不确定性，且需借助详细规划尤其是修建性详细规划才能实施，更需要通过”一书两证”才能得以具体化。当事人认为总体规划内容侵犯其合法权益的，应当通过对实施总体规划的详细规划尤其是修建性详细规划的异议程序以及对颁发或不颁发”一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过《城乡规划法》第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判断和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。
2.编制和修改详细规划，的确可能影响土地权利人对土地的开发和利用，甚至是减损权利人已经依法取得的土地利用权和开发权。尤其是控制性详细规划一经批准，就形成约束力，是规划管理的最直接依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件，城乡规划部门必须严格按规划实施管理，建设单位必须严格按规划实施建设，各相关利益群体必须服从规划管理。因此对地方政府编制和修改详细规划行为亦有司法救济的必要。但与仅设定特定行政管理相对人权利义务的传统行政行为不同，详细规划涉及局部地区建设用地中可大批量开发地块总体空间安排且具有高度政策性和公众参与性，司法机关对详细规划行为受理和合法性审查应当审慎。
特定地块权利人一般并不宜对详细规划的整体内容提起诉讼。权利人对与其土地利用权有直接利害关系的内容提起诉讼的，人民法院仍应结合详细规划实施情况、权利人或者利益相对方申请许可情况以及是否已经依据详细规划取得”一书两证”情况等综合判定被诉行政行为、起诉时机以及具体的审查内容和审查标准。只有在详细规划已经直接限制当事人权利且无需通过”一书两证”行为即能得出明确限制结论的情况下，才宜考虑承认修建性详细规划中有关特定地块规划限制内容的可诉性；相对人还应明确具体的诉讼请求。对详细规划内容的合法性审查，应尊重总体规划控制和专业判断，尊重行政机关的政策调整，并考虑详细规划的稳定性；合法性审查更多体现在程序合法性审查。
规划行政主管部门已经依据详细规划作出”一书两证”行为的，当事人应直接对颁发”一书两证”行为申请行政复议或提起行政诉讼，或者对规划行政主管部门不依法履行颁发”一书两证”行政许可职责的行为申请行政复议或提起行政诉讼，而不宜再对详细规划的内容申请复议和诉讼。当事人认为详细规划侵犯其土地利用权的，可以根据《中华人民共和国行政复议法》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条等规定在对”一书两证”行为引发的复议和诉讼案件中，一并请求对详细规划进行审查，以维护合法权益。详细规划的编制和修改给权利人已经取得的权利造成损失的，权利人还可依据《城乡规划法》第五十条规定精神，直接诉请相关主体依法补偿损失。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（）最高法行申号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：湛江喜强工业气体有限公司，住所地广东省遂溪县岭北镇省道甘岭糖厂对面。
法定代表人:许称喜，该公司总经理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：遂溪县住房和城乡规划建设局，住所地广东省遂溪县遂城镇东山路18号。
法定代表人：王永龙，该局局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：遂溪县人民政府，住所地广东省遂溪县中山路号。
法定代表人：余庆创，该县县长。
一审第三人：广东北部湾农产品批发中心有限公司，住所地广东省遂溪县岭北镇金岭糖厂办公楼二楼。
法定代表人：林德才，该公司董事长。
再审申请人湛江喜强工业气体有限公司（以下简称湛江喜强公司）因诉被申请人遂溪县人民政府、遂溪县住房和城乡规划建设局（以下简称遂溪住建局）、一审第三人广东北部湾农产品批发中心有限公司（以下简称广东北部湾公司）编制并批准土地利用总体规划一案，不服广东省高级人民法院()粤行终号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：”各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。”城乡总体规划是指人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署，为确定城乡的规模和发展方向，实现城乡的经济和社会发展目标，合理利用城乡土地，协调城乡空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排，是对不特定的多数人制定的拟定计划行为，具有普遍适用性与约束力。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，湛江喜强公司起诉请求确认遂溪住建局××××县人民政府编制《遂溪县岭北镇总体规划（-2Ｃ30）》行为违法并予以撤销，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围，对已经立案但不符合起诉条件的，应当裁定驳回起诉。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条第（二）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第三条第一款之规定，裁定驳回湛江喜强公司的起诉。
二审法院认为，本案系行政规划纠纷。被诉的《遂溪县岭北镇总体规划(-)》是遂溪县岭北镇人民政府报请遂溪县人民政府批准实施的区域性行政规划，批准日期是年2月5日，湛江喜强公司对遂溪县人民政府作出的审批行为不服提起诉讼，应在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的6个月起诉期限内提出，但湛江喜强公司在年3月提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限。据此，一审法院裁定驳回湛江喜强公司的起诉结果正确，予以维持。湛江喜强公司主张撤销原审裁定的理由不成立，不予支持。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
湛江喜强公司申请再审称:（一）湛江喜强公司用地符合规划，证照齐全，并且早于广东北部湾公司的用地许可、规划及建设许可多年。（二）两被申请人违反法律法规，给予广东北部湾公司用地规划、许可，并且留下严重的安全生产隐患，一旦事故发生，后果不堪设想。年，被申请人及广东北部湾公司在未征求申请人意见下，变更了包括湛江喜强公司厂区范围在内的周边用地规划，并先后向广东北部湾公司颁发了地字第号《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。（三）两被申请人违法变更用地规划，没有相关的法律依据，造成湛江喜强公司损失后，多次口头承诺给予安置、补偿，却没有妥善处理矛盾。
（四）一、二审人民法院没有依法查明事实，程序严重违法，没有切实维护湛江喜强公司的合法权益。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第五十条规定：”在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”被申请人颁发给第三人的建设用地规划许可及建设工程规划许可，已经违反了上述规定，并严重损害了湛江喜强公司的合法权益，造成了极其严重的安全生产隐患。被申请人已违反《城乡规划法》相关规定。湛江喜强公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。
本院经审查认为，本案再审审查的焦点问题为岭北镇人民政府编制、遂溪县人民政府审批《遂溪县岭北镇(-)总体规划》行为是否属于行政诉讼受案范围。
《城乡规划法》第二条、第五条规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。其中，城市总体规划是依据城市社会经济发展的战略对一定时期的城市性质、发展规模、土地利用、空间布局以及各项城市基础设施所做的综合部署和空间安排，是城市建设和发展的总体部署和总纲，具有综合性、战略性、政策性、长期性和指导性。城市总体规划编制主要考虑当地的社会经济发展情况、自然条件、资源条件、历史背景、现状特点，统筹兼顾、综合协调，属于公共政策和规范制定范畴，具有抽象性和实施中的不确定性，其法律意义在于对下一层次的规划权力进行限制，而不是对具体的建设项目进行直接约束。
总体规划的内容，需要通过控制性详细规划和修建性详细规划来加以落实和具体化，并通过对建设项目颁发”一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）等行政许可决定才能得以具体化。而控制性详细规划即为城市总体规划在城市局部地区的解释与深化，确定局部地区建设用地中可开发地块的土地使用性质、开发强度等控制指标以及道路和市政规划控制要求的空间安排，是城市总体规划与土地开发的桥梁，是行政权对建设项目管理的直接依据。
修建性详细规划则是依据控制性详细规划确定的指标，对将要进行建设的地区，编制的具体的、操作性的规划，作为各项建筑和工程设施设计和施工的依据，更是颁发”一书两证”和规划管理的依据。因此，就总体规划可诉性而言，总体规划内容实施尚有不确定性，且需借助详细规划尤其是修建性详细规划才能实施，更需要通过”一书两证”才能得以具体化。当事人认为总体规划内容侵犯其合法权益的，应当通过对实施总体规划的详细规划尤其是修建性详细规划的异议程序以及对颁发或不颁发”一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过《城乡规划法》第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判断和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。
编制和修改详细规划，的确可能影响土地权利人对土地的开发和利用，甚至是减损权利人已经依法取得的土地利用权和开发权。尤其是控制性详细规划一经批准，就形成约束力，是规划管理的最直接依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件，城乡规划部门必须严格按规划实施管理，建设单位必须严格按规划实施建设，各相关利益群体必须服从规划管理。
因此对地方政府编制和修改详细规划行为亦有司法救济的必要。但与仅设定特定行政管理相对人权利义务的传统行政行为不同，详细规划涉及局部地区建设用地中可大批量开发地块总体空间安排且具有高度政策性和公众参与性，司法机关对详细规划行为受理和合法性审查应当审慎。特定地块权利人一般并不宜对详细规划的整体内容提起诉讼。权利人对与其土地利用权有直接利害关系的内容提起诉讼的，人民法院仍应结合详细规划实施情况、权利人或者利益相对方申请许可情况以及是否已经依据详细规划取得”一书两证”情况等综合判定被诉行政行为、起诉时机以及具体的审查内容和审查标准。只有在详细规划已经直接限制当事人权利且无需通过”一书两证”行为即能得出明确限制结论的情况下，才宜考虑承认修建性详细规划中有关特定地块规划限制内容的可诉性；
相对人还应明确具体的诉讼请求。对详细规划内容的合法性审查，应尊重总体规划控制和专业判断，尊重行政机关的政策调整，并考虑详细规划的稳定性；合法性审查更多体现在程序合法性审查。规划行政主管部门已经依据详细规划作出”一书两证”行为的，当事人应直接对颁发”一书两证”行为申请行政复议或提起行政诉讼，或者对规划行政主管部门不依法履行颁发”一书两证”行政许可职责的行为申请行政复议或提起行政诉讼，而不宜再对详细规划的内容申请复议和诉讼。当事人认为详细规划侵犯其土地利用权的，可以根据《中华人民共和国行政复议法》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条等规定在对”一书两证”行为引发的复议和诉讼案件中，一并请求对详细规划进行审查，以维护合法权益。详细规划的编制和修改给权利人已经取得的权利造成损失的，权利人还可依据《城乡规划法》第五十条规定精神，直接诉请相关主体依法补偿损失。
总之，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，城市总体规划和镇总体规划，不应纳入行政诉讼受案范围，以避免现行法律制度框架下原告资格、起诉期限、合法性审查标准和审查强度、既判力范围等方面的冲突。湛江喜强公司对岭北镇人民政府编制、遂溪县人民政府审批《遂溪县岭北镇(-)总体规划》行为的起诉，不属于行政诉讼受案范围。
一、二审人民法院分别裁定驳回其起诉和上诉，符合法律规定。湛江喜强公司认为规划行政主管部门向广东北部湾公司颁发地字第号《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等侵犯其合法权益的，可以直接以颁证机关为被告、以相关规划行政许可为审查对象，依法申请行政复议或提起行政诉讼。
综上，湛江喜强公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回湛江喜强工业气体有限公司的再审申请。
审判长 高燕竹
审判员 杨志华
审判员 刘艾涛
二〇二〇年三月三十日
法官助理华 雷
书记员 黄慧航