本文为中国城市规划设计研究院区域所曹培灵在“年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
演讲者∣曹培灵中国城市规划设计研究院区域所
要实现国土空间规划“分级管控”的目标，关键是建立起上级管控要求有效下达、下级相关诉求有效上传的上下互动的机制。具体包括三个方面，一是建立同城市行政管理特征和城市规模尺度相匹配的规划编制体系；二是在编制体系的基础上建立符合各级政府事权和技术实现相一致的有效控制传导体系；三是在编制体系和传导体系的基础上，建立上下互动的动态维护的工作机制和路径。
一、编制体系
编制体系要同城市的行政管理特征、规模尺度、空间要素相匹配。结合青岛“市-区（市）”两级行政管理架构、城市主导型空间格局、海陆兼具的要素特征，在国家“五级三类”规划编制体系的基础上，确立了新时期青岛“三级三类”的国土空间规划编制体系。并结合各级政府事权，进一步明确各级各类规划的管控重点，为青岛市全面启动各级国土空间规划的编制工作奠定了良好的基础。
二、传导体系
传导体系的设计既要充分考虑各级政府的事权，同时结合各项内容的技术特点，要设计有效的可实现的传导路径。结合青岛市特点，按照自上而下，满足管控行为逐步细化和精确的要求，初步搭建了青岛“市-区市”的管控传导体系。
在战略定位与目标方面，强调“分解落实、补充完善”的传导方式。以青岛为例，市级总规确定了青岛的5项核心功能，区县总规应积极落实市级总规分配的核心功能，同时深化细化体现自身特色的其他重要功能。
在指标传导方面，强调“分解落实，刚弹结合向下传导”。如常住人口规模、城乡建设用地等刚性传导指标，下位规划应严格落实上位的要求，不能随意进行调整。而公共服务、绿色交通等弹性指标，下位规划可结合自身禀赋，进行适当调整，突出自身特色。
在空间格局方面，强调“落实总规，深化细化”的传导方式。以“生态安全格局”为例，市级总规确定全域总体生态安全格局，并明确生物迁徙廊道、主要河流、湖泊、湿地、山体等重点生态空间的管控要求。区（县）总规应深化细化市级生态安全格局，在落实市级重点生态空间的基础上，补充完善其他生态空间，并将市级总规确定的生态廊道落实到具体边界，保证廊道空间上可落地。
规划控制线的管控传导可分为三种情况。生态保护红线和永久基本农田遵循“全域划定、刚性传导”的方式，市级总规确定这两条线之后，区县层面直接落实，不能再进行调整。城镇开发边界可分为两种情况。市-区之间采用“联动编制、刚性传导”的方式，都市区城镇开发边界由青岛市级总规通过上下联动的方式直接划定，并刚性传导给分区规划。市-县之间采用“市级指导，分级划定”的方式，县城和重点功能区开发边界由市级指导划定，其他镇的开发边界由县国土空间规划直接划定。水体控制线采用“分级划定、刚性传导、联动编制”的方式。
以青岛市为例，市级总规划定14条主要河流的控制线和重要湖泊水体控制线，并明确次级河流的管控要求。区县总规在落实市级水体控制线的基础上，进一步划定次级河流的水体控制线。
功能布局采用“刚性传导，深化落实”的传导方式。市级总规首先确定全市战略核心功能布局，区县总规要予以落实，并保障战略功能的空间供给。都市区层面，市级总规确定二级功能分区，并明确用途结构优化方向，分区规划将二级功能分区细化为用途分类，其中，一般用地细化至二级类，重要公共服务和基础设施用地要细化至三级类，并保持市级总规确定的用途结构比例基本稳定。
关于要素配置，以设施类要素为例，采用“联动专项，落实重大设施，细化完善”的传导方式。市级总规要联动专项规划确定市级重大设施，并明确区县总规设施配置要求和标准，区县总规在落实重大设施的基础上，需进一步细化完善其他设施用地布局。以青岛都市区轨道交通布局为例，市级总规联动综合交通专项规划和轨道线网专项规划，确定都市区轨道交通格局和基本的走向，区县总规进一步优化轨道线网的具体线位，并深化细化站点选址。
三、联动机制
在编制体系和传导体系的基础上，还要针对各项技术工作，建立上下互动的动态维护的工作机制和路径。青岛市分别从基础性工作、控制线划定、技术管理联动协调三个方面对联动机制进行了初步探索。
（一）基础性工作
基础性工作中的重要一项内容是现状一张底图的制作，基本要求是形成全市上下一致的一张工作底图，核心工作是将三调图转化为国土空间规划现状图。去年上半年开始的这项工作至少面临3个方面的工作难点：一是当时国家尚未制定统一的转化标准，二是图斑的数量非常多，内业图斑转换的工作量很大，三是差异图斑的现场核实任务重，外业工作量也很大。针对一张底图制作的工作难点，青岛总规确定了市级统筹协调制定标准，区县落实图斑，完成本区县一张底图初稿，并发动街道、乡镇进行现场核实的市-区县-街道乡镇三级联动的工作机制。
具体来看，首先面对的是标准不统一的问题。包括分类标准不统一，如三调中的“物流仓储用地”“大型影剧院”属于“商业服务业用地”，而国土空间规划用途分类二者分别属于“物流仓储用地”和“公共服务设施用地”。此外，三调本身侧重非建设用地调查，很多城镇建设用地并未细化打开，如商业服务设施、公用设施、工业等用地在三调中均未细化。针对这种情况，市级总规首先制定了全市用途转化标准，统一全市制图标准，明确了转化细则，并针对三调工作的特点，将转化重点聚焦城镇建设用地。
针对三调图斑数量多，内业转化工作量大的特点。确定了市级统筹，区县落实的工作原则。具体的工作步骤，首先利用既有的原城总规“现状一张图”跟三调图叠加，识别出多个差异图斑，区县重点针对差异图斑进行校核完善，同时按新的标准细化打开公共服务等用地至三级类。在整个制图转化过程中，尽量不调整非建设用地，保证三调确定的城乡建设用地总量不变。
经过区县内业校核之后仍然有多个未定性的差异图斑，这些差异图斑很难通过读图的方式确定下来，必须要进行现场校核。面对大量的现场核实任务，确定由区（县）组织动员乡镇和街道开展现场校核工作。经过几轮的街道乡镇现场校核，最后基本消除了差异图斑，初步完成了三调到国土空间规划现状一张底图的转换工作，为国土空间规划奠定了较好的基础。
（二）控制线划定
首先是生态保护红线优化调整的联动实践。生态保护红线采用“全域划定、刚性传导”的方式，去年开展的这项工作也面临3个方面的工作难点：一是调整规则不明确，且不断变化；二是工作基础不稳定，很多前提性的工作，如自然保护地规划、海岸线修测、双评价等基础性前提性工作还没有定论；三是举证核实任务重，需要大量的外业核实工作。针对这些工作难点，青岛总规确定了市级统筹协调，优化调整红线方案，向上对接省厅，明确调整规则，落实调整要求，向下动员区县，提报举证材料，开展现场核实的上下互动的工作机制。
其次是城镇开发边界划定的联动实践。都市区城镇开发边界采用“两下两上，联动划定”的工作机制。市级总规首先划定都市区的城镇开发边界初步方案，包括城区、镇、功能区开发边界，并下发给各分区。分区规划主要开展两项工作，一是对边界进行优化，结合现状精准落位，避免和现状、在建项目冲突。二是局部进行调整，并提出优化建议和调整理由。分区规划对边界进行优化时必须遵守两个基本原则：一是不能突破生态保护红线、永久基本农田等各类保护线，二是不能突破市级总规确定的集中建设区总规模。
县市的城镇开发边界要在市级总规的指导下划定，采用“两下两上，指导划定”的工作机制。以莱西市为例，市级总规首先划定了县城和重要功能区的开发边界指导方案，并明确人口、用地规模、拓展方向等引导性要求和生态保护红线、永久基本农田、重要生态空间、设施廊道等约束性要求。县市针对市级总规下发的开发边界指导方案主要开展两项工作：一是结合市级指导方案，优化城区及重要功能区开发边界，并提出优化建议和调整理由，二是依据市级确定的城镇人口及用地规模，深化县域城镇体系，并划定所有镇的开发边界。县市再将优化后的开发边界反馈给市级总规，市级总规从引导性和约束性要求两个方面，对县级上报的开发边界合理性进行研判，并形成新一轮优化方案。
（三）院内技术管理联动协调
初步探索了院内技术管理联动协调机制。青岛作为中规院重要的业务市场之一，院内不同机构在青岛承接了各层级的众多的规划咨询业务，不同项目组和专业之间也会有技术上的分歧。通过院内技术管理联动协调机制，在方案决策过程中，就一些重大问题、敏感问题进行研讨，技术层面辅助进行相关决策，做到我院多部门多专业协同一致。
结语
新时期，面对规划体系的重大变革，市县两级联动规划编制工作面临很多挑战。从有序推进工作的角度，需要我们谋定而动，提前设计好规划的编制体系、传导体系和联动机制。
青岛的实践针对特大城市市县两级联动规划编制进行了初步探索，但仍有很多不足和需要改进的地方：一是编制体系仍然需要细化，如已经纳入都市区的镇是否仍然需要单独编制镇的国土空间总体规划？有哪些镇可以联合编制？联合编制的体制机制如何设计？
二是传导体系有待进一步实践检验，尤其不同层级规划编制主体价值观的冲突，直接影响对一些基本问题的方向性判断，是影响规划传导的重要因素。
三是联动机制有待进一步磨合，联动机制有效的运转还需要市局的强力统筹，区（市）相对稳定的管理和编制团队，信息及时准确有效的传递等。
最后，感谢院领导对项目的悉心指导和项目组成员的共同努力！
编制单位：
中国城市规划设计研究院、青岛市城市规划设计研究院、北京创时空科技发展有限公司、自然资源部第一海洋研究所
参考文献：
武廷海、卢庆强、周文生等，论国土空间规划体系之构建.乡村与城镇建设()
报告整理：马菲.