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城市区域结构的优化是区域经济发展中的永恒主题，目的是促进资源在地域之间更好地分配并能兼顾效率与公平。然而现实是资源一般都倾向于集中在特大城市和中心城区，各种人才、商品、信息大量涌入，给中心城市带来集聚效应的同时，也产生了诸如交通拥堵、环境污染、住房拥挤等城市病。如果不进行政策干预调控，大城市带来的超负荷消极性与负面经济效应，将掩盖掉其原有的优势。在这个过程中，新城是促进中心城市与区域发展平衡的重要政策抓手。
上海的新城建设已经走过几十年的历程，从卫星城到年的“一城九镇”、年的“三城七镇”，再到年的“大型居住区”，这种高度依赖中心城区卫星城发展模式，仅疏解部分居住人口，而产业、公共服务、优质资源仍集聚在中心城区，并未起到很好的效果，大多数沦为“卧城”。从年到年，上海中心城区外迁人口不到12万，这意味着中心城区对外辐射发展仍然偏弱。在《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中明确提出要构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间格局，将嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇五个新城定位为具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，到年每个新城至少能够集聚万左右的常住人口。
考察境外发达国家（地区）的新城建设情况，欧美国家新城人口大多在30万人以内，纽约著名的卧城纽瓦克只有3万多人。中国香港地区新城的人口密度高，但在地理条件的限制下，屯门、沙田新城也只达到40万人口。以上新城发展的规模与上海新城发展目标相去甚远，城市化发展模式和城镇体系也与上海不同。相比之下，东京都市圈的横滨市、川崎市、埼玉中枢业务核都市圈、町田相模原等“业务核都市”城市人口都已经超过了万，与上海新城万常住人口目标最为相近，历史、文化、生活方式、经济发展方式等也较为类似。日本从20世纪50年代起开始建设近域都市区，到目前东京大都市圈现有的人口布局来看，业务核都市的政策起到了一定的疏散人口、产业，防止东京一城独大的效果。因此，本文试图总结东京都市圈新城发展历程、发展机制，从而为现阶段上海新城发展提供有益参考。
日本新城建设历程及类型
日本政府在三个不同时期推进了三种不同类型的新城建设以促进区域结构的优化。不同类型的新城有着不同的建设目标，也解决了当时东京城市发展面临的突出问题，带来很多经验和启示。
第一类是首都副都心。在经历了二战后的经济复苏与城市重建后，日本开始着手解决东京都心三区人口过度集中的问题。首都圈整备委员会于年成立，年发布第一次首都圈整备计划，该计划借鉴了伦敦绿带加外围卫星城镇的组织模式，在距离市中心16km处规划了宽约5～10km的绿带，在距离市中心10～15km处建设了环山手线(东日本旅客铁道所属铁路线)分布的三个副都心——新宿、池袋和涩谷。年的《东京都长期规划》和年的规划中分别又增设上野·浅草、锦糸町·亀户、大崎副都心和临海副都心。这些副都心原本是为了疏解人口、分散首都功能，但因为其与中心城距离过近，七个副都心最终与中心城连成一片，东京都政府也于年迁入新宿。因此，它们成为事实上仅次于中心城的城市副中心，并没有真正发挥新城的功能。
第二类是卧城。日本在20世纪60年代掀起了一股建设“NewTown”的热潮。他们快速开发集中连片的住宅，为大量涌入东京中心区工作的人解决住宅问题，有效支持中心城区的经济发展与产业集聚。因此这些新城也被翻译为“卧城”，并不具备一个综合性城市的各类功能。一座卧城的平均面积也仅有0.94km2，更像是一座座大型社区。年到年的近60年中，日本一共建设座新城，总面积为.27km2，10万人以上新城只有多摩新城、港北新城、千叶新城、泉北新城和千里新城。20世纪90年代日本政府在泡沫经济破灭后，在东京城市中心开展大规模的城市更新和建设运动，提高建筑容积率，建设了一大批新的写字楼，推动人口和资本进一步在东京中心区集聚，这无疑是给“卧城”发展罩上阴霾，“卧城”由盛转衰。
第三类便是业务核都市。年日本政府修改《新住宅市街地开发法》后，各地新城开始大力发展产业，从单一的居住职能向“职住平衡”方向发展，一定意义上为“业务核都市”打下了产业根基和发展基础。其真正做到了承接东京的产业转移和首都圈人口疏散，有效解决了中心城市人口饱和的问题，并逐渐成为都市发展的梁柱。业务核都市与“卧城”不同，在业务核都市规划中，产业先行，以企业搬迁与产业转移为动力吸引周边人口，摒弃了过去发展单一居住职能的思路，转而打造职住平衡的独立性城市，在促进人口从东京中心区流向近邻三县以缓解首都压力中发挥较大作用。
东京业务核都市发展缘起
东京业务核都市政策的提出与当时的时代背景密切相关，很多方面和今日的上海有诸多相似之处。东京大都市圈在20世纪80年代面临着全球产业布局的大调整，高新技术产业、服务业等第三产业高速发展，从而对社会催生出新的需求。企业引入新的办公设备，对于办公空间的需求在扩大，一系列新的职能需求在兴起。在这种背景下，东京国土厅过高估计了企业写字楼的需求，认为年东京中心区需要37km2的写字楼，到年写字楼需求将增长至87km2(相当于栋超高层建筑)，而其中约50km2的巨大面积空缺难以填补(而后这一数字修正为16～19km2)。如果此时限制东京中心区企业数量的增长，会使得东京失去抢占发展高端产业的良机。根据年日本国土厅推动的“首都圈改造计划调查”，日本在年石油危机后开始由经济高速增长向低速增长转变。年《第三次全国综合开发计划》中，福田内阁提出“抑制大城市、发展小城市”的政策，使得大都市圈一直笼罩在闭塞、低迷、经济停滞的气氛中。
因此，为了让都市圈发展重焕新生，东京大都市圈需要重组都市圈的空间结构，带来新的经济增长点，重点则是进行首都功能的转移，构建多核多圈域的联合都市圈。由此日本政府加快了在东京都市圈郊外建设业务核都市的步伐，将企业管理、后勤支援等职能转移到业务核都市，这为东京中心城发展先进的科技产业、信息产业创造了良好条件。因此，建设业务核都市的过程也是东京产业结构调整带来的空间结构变动过程。
另外，业务核都市的建立也是为了解决一城独大问题，优化东京都市圈结构布局。东京的人口从年的万人到年的万人，年则增长到万人。随着人口的膨胀，城市空间也像摊大饼一般飞速向外扩张，80年代东京都市圈建成区已经扩大到半径50～60km范围内。加之80年代泡沫经济时代，东京中心区地价飞速增长，各类企业的写字楼密密麻麻分布在市中心，住宅分散在郊区的“卧城”，更是加速了市中心企业的集聚和地域分布的不平衡。东京严重的土地和住宅不足、交通拥堵和通勤时间过长的问题亟待解决，业务核都市应运而生。
日本政府对于业务核都市的建设目标主要集中在防灾减灾、保卫国土安全方面。年《首都圈改造构想草案》提出三大首都圈面临的基本课题，分别是“解决人口过密问题”“防范大规模灾害”及“应对未来的社会变化”，尤其是“防范大规模灾害”被更多强调。现代城市的风险不断增加，大量人才、资本、企业等集中在中心城，一旦发生火灾、地震、恐怖袭击或战争将损失巨大，所以在灾害来临时要保证中枢管理职能的正常运行。由此，日本政府在加强设施的防灾性、建立灾害应对机制的同时，再向各个业务核都市分散一些中枢管理职能，比如向八王子市迁入大量教育、科研机构，向埼玉、立川等迁入一大批国家行政机关，从而为新城发展注入更多要素和活力。
基于不同主体的东京新城发展机制
东京业务核都市经历了一个漫长的建设、发展再到成熟的过程，其中包含着中央政府、地方政府、民间企业多方博弈，不同活动主体在引导新城发展过程中发挥着不同的作用，进而建构新城多主体互动的发展机制。
(一)中央政府的宏观指导
在经过年首都圈改造调查和年发布的《首都圈改造构想草案》等系列前期准备后，日本国土厅大都市圈整备局在年正式发布了《首都圈改造计划》，提出“业务核都市”概念，此时初步设立八王子·立川、横滨·川崎、大宫·浦和、千叶、筑波·土浦这5个业务核都市地区。“业务核”就是发挥他们各自的地理条件优势和特征，发展学校、研究机构和各类经济产业，成为各地区核心都市，从而建设出一个职住平衡、生活舒适、交流互补的一体化平衡发展的首都圈。随后，年第四次首都圈基本计划又增加熊谷、木更津、青梅、厚木等副次核都市，承担规模较小的产业转移，作为原来几个业务核都市的补充。年的《多极分散型国土形成促进法》将业务核都市制度化，并把“业务核都市”与“副次核都市”两个概念合并，统一称之为“业务核都市”。
在《多极分散型国土形成促进法》中关于“业务核都市”概念是这样描述的：“为了纠正东京中心区人口、政治、经济、文化等职能的过度集中，需要将这些职能分散到东京都市圈(东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县和茨城县的一部分)，培育东京中心区以外的广大地区的核心城市，国土交通大臣必须制定基本方针以促进业务核都市企业、事务所集中。”《多极分散型国土形成促进法》提出，在业务核都市内繁华的商业集中地区设立“商务集中区”，商务集中区内的部分公共设施被称作“核心设施”，包括研究设施、展示设施、会议礼堂设施、交通设施等。这些由民间资本设立的“核心设施”，政府会给予一定的政策补贴，包括由日本政策投资银行直接出资、低利率贷款。
之后，伴随着年日本政策投资银行的民营化，这些补贴政策全部被废除。现在只有特别地方债和国土事业调整费还存在。对于核心设施以外的其他设施则只有日本开发银行的低息贷款。年第五次首都圈基本计划又增设了町田·相模原、春日部·越谷、柏等城市，由此22个业务核都市环绕东京中心城形成了一个完整的30km半径的大圈。
另外，国家还将部分中央行政机关、研究机构迁移到各业务核都市中，提高业务核都市的行政功能和地方发展活力。至年，日本已经向埼玉新都心等业务核都市地区总计转移了46个中央行政机关。
(二)地方政府的微观落实
虽然业务核都市建设是从20世纪80年代后期才正式开始，但从70年代起，埼玉、横滨、千叶等城市就开始进行大规模建设用地的开发，如填海造陆、整编废弃港口、进行练车场和基地遗址的再开发，为大规模办公用地、商业用地建设提前准备土地。
此外，业务核都市制定各自的“业务核都市基本构想”，需要得到相关行政机关和主务大臣审批同意。这份“业务核都市基本构想”基本框架包括6个部分，分别是业务核都市概况、业务核都市规划方针、商务集中区规划方针、核心设施规划方针、公共设施的规划方针和其他注意事项，从而从一个更微观的层面指导业务核都市各项活动开展。
在业务核都市基本构想的具体实施过程中，还会专门成立招商引资的部门，发放高额补贴，事先进行市场调查，积极吸引企业在当地发展。比如横滨对于在新城特定区域内成立或搬迁来的总公司、研究机构、工厂等，最高可给予补贴金50亿日元，最高可以连续减免税收1亿日元，总计达5亿日元，外资企业这一数额可达6亿日元。对于环境、能源、医疗健康、观光、MICE等产业给予最高0万日元的补贴。
可以说，在东京业务核都市的发展过程中，既有中央总体规划布局的指导，同时还有地方政府积极响应中央规划的行动，积极推出各个地区详细的基本建设方案与构想，交予中央审核，业务核都市正是在中央行动与地方行动的相互配合之下，才得以一步步具象化，成为现实。
(三)民间企业的积极参与
新城的建设是一个耗资巨大的庞大工程，为此，日本政府积极引入民间资本，发挥民间资本的力量，实现政府与企业的双赢。
资料来源：日本国土交通省。
民间企业主要从新城基础设施建设和新城经济发展两方面参与新城的建设。日本政府大力鼓励民间企业投资新城内部核心设施的建设，当民间企业投资建设研究设施、展示设施、会议礼堂设施、交通设施等时，可以享受日本投资银行的低利率贷款等优惠政策。
图1业务核都市建立的基本流程
另一方面，企业是新城产业发展、吸引人才的关键。民间企业总部或分公司在各业务核都市落地，对于当地产业发展、吸收就业、创造税收、实现职住平衡等各方面都发挥了巨大作用。从表1和表2可以看出，相对于东京原中心区人口数量的下降，主要业务核都市的人口和企业数量都在不断增长。
部分资料来源：张琳，李健，东京都市圈新城发展机制研究及对上海的启示，上海城市管理.,30(03)