广东省珠海市地处珠江出海口，传统农业生产一直以渔业养殖为主，适宜耕种的土地较为匮乏。同时，由于粮食作物收益远低于林果种植及渔业养殖，农户擅自发展林果业和挖塘行为屡禁不止，耕地流出情况时有发生。而随着城市发展，对建设用地的需求也呈上升趋势。
11月，珠海金湾区平沙镇前西社区、前锋社区耕地提质改造项目秋收现场。叶康成摄
近年来，珠海市不断完善体制机制，层层落实撂荒地复耕，积极推进耕地集聚区建设，同时，通过构建全方位执法体系破除耕地“非农化”“非粮化”带来的困境，在破与立中探索出了一条城市发展与耕地保护相互融合的新路径。
完善体制机制，发挥规划引领作用
年4月，《珠海市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》印发，提出保障全市粮食种植面积稳定在7.万亩以上，产量保持在2.89万吨以上，确保全市粮食种植面积不减少、产能有提升、产量不下降。当年11月，珠海市政府发布《关于进一步加强和改进耕地保护工作实施意见的通知》，明确要求各区政府（管委会）制定土地整治复耕实施方案，采取有力措施组织开展撂荒耕地整治。
为有效遏制耕地流出，珠海市委、市政府多次开展专题研究，统筹发展和安全，进一步优化全市空间布局，把保护耕地放在城市发展全过程中谋划推动，坚持耕地保护优先，充分调动各区开展耕地恢复工作的积极性。
面对珠海耕地碎片化问题，珠海市自然资源局发挥规划引领作用，在国土空间总体规划编制中重点研究耕地优化布局、集聚保护，开展“珠海市耕地恢复三年行动计划（～年）”以及“珠海市耕地集聚区规划（～年）”编制，通过谋划建设高质量连片耕地集聚区，落实耕地恢复任务，逐步填补原任务缺口，从根源上解决建设与保护的冲突。
珠海局局长蒋道平介绍，为用好经济补偿这一调控手段，提高高度城镇化地区的耕地保护水平，珠海局通过组织开展政策修订专题研究，完成了《珠海市永久基本农田保护经济补偿实施办法》修订工作，将补偿标准从每年每亩元提高到元，并进一步拓宽资金使用范围，完善补偿制度。
分解压实任务，推进撂荒地复耕
年6月，广东省下发珠海市疑似撂荒耕地图斑个约1.47万亩。根据多次核查统计，珠海市暂不具备复耕条件的土地共有.13亩，已作为建设用地管理的共有.22亩。截至目前，今年珠海已完成撂荒耕地复耕复种亩，其中亩用于粮食生产。
年10月，广东省推进撂荒耕地复耕复种现场会后，珠海市立即召开推进工作会议，对全市推进撂荒耕地复耕复种进行部署，要求各区、各相关部门采取切实有效措施，坚决遏制耕地撂荒、鼓励复耕复种。市级及时将任务分解下达至区、镇、村，建立分片巡查、包干负责、网格化管理的撂荒耕地复耕复种巡查管理机制。
“我市逐地块统一建立撂荒耕地复耕复种整改工作台账，明确区、镇、村责任人，压紧压实责任，抓细抓实抓好复耕复种工作。同时，开展撂荒耕地复耕质量核查，严把复耕质量关，确保按时保质完成复耕任务。”珠海局有关负责人介绍。
珠海市强化资金支持，大力推进复耕。年市级下达第一批撂荒复耕工作经费万元，由区级结合实际制定复耕复种实施方案，因地制宜推动撂荒耕地复耕。同时，镇级配套资金推进撂荒耕地开荒、清表等。
对于连片大面积的撂荒耕地，珠海市积极引导地块流转经营，鼓励农机合作社等社会化服务组织承包撂荒耕地种植水稻，引导这类组织提供全程托管，促进规模化经营。对于已征未用或纳入其他发展规划的耕地，引导有较强组织管理能力的国有企业直接承接，确保弹性用地需求。斗门区结合市级耕地恢复三年行动计划，创新采取“镇企村联动+复种养一体化模式”，对辖区内井岸镇、白蕉镇等符合条件的耕地地块进行恢复。
珠海局斗门分局局长陈前鹏介绍，斗门区以第三次全国国土调查中的恢复类地块为基础，扣除不符合要求的地块，在剩余可恢复园地、林地、草地、坑塘里，优先考虑成熟连片、容易恢复、村民意愿强烈的地块作为主要恢复对象。当地政府统筹对恢复地块范围进行合理选址，区属国有企业利用种植经验和方法，制定工作方案、倒排工期，最终形成复耕一片、见效一片、监管一片的全流程闭环管理。
统筹空间布局，建立耕地集聚区
前不久，金湾区平沙镇千亩稻田收割完成，今年共收获水稻.5万公斤，为农民们带来了万元的收入，这是平沙镇实施耕地提质改造带来的成果。
年9月，平沙镇前西社区、前锋社区耕地提质改造项目立项。该项目通过开展土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护及生态保持等工程，将低效土地资源建成集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的水稻田，实际完成建设规模亩，新增水田亩。项目完成后，耕地质量平均等别从改造前的9.00等提升到改造后的8.00等，水稻年亩产量达公斤，新增粮食产能16.39万公斤，成为珠海市耕地提质增效的样板工程。
平沙镇前西社区、前锋社区耕地提质改造项目是珠海市打造耕地集聚区的先行示范。该市将零散的耕地和农用地进行“缝合”，通过土地综合整治增加耕地数量、提升耕地质量，形成连片优质耕地，破解耕地碎片化、“非粮化”等问题，将“小田”变“大田”，缓解了耕地保护与城市发展的矛盾，也为发展用地腾挪了空间。
“珠海的耕地集聚区是基于现状耕地、已划定的永久基本农田、已建设的高标准农田和垦造水田等，按照相对连片、质量优先、易于恢复耕作的原则，逐步通过土地综合整治补充耕地，引导耕地和永久基本农田集中布局，形成的布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、服务健全、管护到位的集聚区。”蒋道平介绍，“未来计划将耕地集聚区纳入自然资源管理‘一张图’，在耕地集聚区内有计划开展垦造水田、耕地恢复、高标田建设等各项工作，从而实现耕地和粮食种植区在国土空间上的统筹安排。同时强化行政管理效力，严控对耕地的占用，保障耕地总体稳定，优质耕地不流失”。
在推进建设耕地集聚区的同时，珠海市优先保障并预留了未来二三产业的发展空间。结合各区耕地恢复潜力以及未来产业发展的定位和诉求，该市调整耕地空间布局、促进耕地聚集利用，为产业发展腾出空间，助力构建科学、可持续的发展格局。
全方位执法，念好“新、实、合”三字诀
年5月初，珠海局斗门分局执法人员巡查时发现，陈某某未经批准，擅自在斗门区乾务镇湾口村开挖鱼塘，面积约为56亩。经核查，开挖鱼塘用地为永久基本农田，执法人员发出《责令停止违法行为通知书》，责令其限期恢复耕种。8月初，陈某某按照农田耕种要求，对鱼塘进行回填平整并完成农业种植。
湾口村开挖鱼塘整治仅仅是珠海市加强耕地保护执法的一个缩影。近年来，珠海市加大乱占耕地建房整治工作，增强执法监督的权威性和震慑力，以“严起来”“零容忍”的坚决态度，采取“长牙齿”的硬措施严格保护耕地，督促纠正耕地“非农化”“非粮化”行为。近3年，珠海市发现违法占用耕地面积.86亩，整治完成.38亩，整治率超九成；卫片发现违法占用耕地面积、违法占耕比和整治农村乱占耕地建房等专项行动中发现的乱占耕地问题数量，持续在全省保持低位。
珠海局副局长田金林表示，为了有效遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，珠海市念好“新、实、合”三字诀，构建耕地保护全方位执法体系。
“新”为先，防上求突破。珠海市以新措施深化巡防、技防、制度防执法实效，严防触碰耕地红线。在巡防上，引入无人机开展巡查执法，扩大发现面，确保无死角；在技防上，依托自然资源部卫片执法检查月清季核年度评估工作机制和广东省自然资源厅在线巡查平台，聘请第三方专业机构协助核查图斑，提高违法预防判读的精准性；在制度防上，先后出台珠海市人民政府《关于进一步加强和改进土地卫片执法工作的意见》和珠海局《执法监督巡查工作实施方案》《卫片执法工作制度（试行）》《关于落实“产业第一”防控重点项目涉及自然资源违法行为专项工作方案》等文件，筑牢全链条防控违法用地制度体系。
田金林介绍，执法工作中，珠海市以“实”为魂，在“督”上下功夫。珠海市将督查督办纳入常规性工作，实行分片督导，坚持“见人、见地、见效”，压实耕地保护责任。“见人”，就是建立对基层政府和用地单位的提醒谈话制度，积极宣传土地管理尤其是耕地保护政策，研究解决实际问题，督促整治工作落实到位。“见地”，就是采用“干在一线工作法”，深入现场一线、基层一线、问题一线，实行横向到边、纵向到底的实地检查。“见效”，是指专人跟进违法用地整治落实情况，通过高位督导压实整治效果，确保整治不打折扣。
同时，珠海市还在“合”字上做文章，构建基层政府和多部门合力攻坚的执法机制，破解案件查处周期长、处罚决定执行难问题。在拆除设施和复耕复种方面，推动基层政府整合执法资源，采取综合治理，形成强势合力，将卫片违法占用耕地图斑、农村乱占耕地建房问题等重点违法行为迅速整改到位。
记者：方正飞
通讯员：康志
原标题：《城市发展与耕地保护如何相融？看广东珠海在破与立中探新路》