日前，自然资源部发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》），明确了国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的总体框架及各类用途的名称、代码与含义。
为什么要统一国土空间用地用海分类？与之前的分类标准相比，《分类指南》有哪些特点和变化？与第三次全国国土调查工作分类是如何衔接的？对国土空间用途管制工作又有什么影响？在自然资源部12月10日召开的新闻发布会上，自然资源部副部长庄少勤，部自然资源调查监测司、国土空间规划局、国土空间用途管制司、海域海岛管理司相关负责人就《分类指南》进行了深入解读。
为什么要统一用地用海分类？
为履行“两统一”和“多规合一”职责打好基础
自然资源部副部长庄少勤说：“《分类指南》是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对自然资源部履行‘两统一’和‘多规合一’职责具有长远历史意义，也是贯彻落实党的十九届五中全会提出的‘多做打基础利长远的工作’的具体举措。”
生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好”。
年，《生态文明体制改革总体方案》提出，要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，“市县空间规划要统一土地分类标准”。
年《深化党和国家机构改革方案》明确，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体包括统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。
改革前，空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。自然资源部组建以后，启动了相关标准的梳理和前期研究工作。在《分类指南》起草过程中，自然资源部深入领会贯彻党中央的系列决策部署，包括《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的建立“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”的要求，以及年11月中办、国办印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中提出的“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求。特别是习近平总书记多次强调“规划工作不仅包括编制，还包括实施”“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。
从“方言”到“普通话”有多远？
用地用海分类标准制定历时两年多，经历了两个阶段
“《分类指南》研究起草过程历时两年多，充分说明了标准制定的复杂性，既需要技术和理论基础，也需要实践基础。”庄少勤表示。
据悉，“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础，有《城市用地分类与规划建设用地标准》《土地利用现状分类》《海域使用分类》等国家标准或行业标准。上海、武汉、沈阳、深圳、广州等较早实现部门整合的城市也在实践中为推进“两规合一”的用地分类进行了有益尝试。
“但由于各部门用地用海分类的管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同，各自有各自的‘方言’，国家层面没有统一的用地用海分类标准，相当于没有一个统一的‘普通话’。”庄少勤进一步解释。
此次《分类指南》起草，总体上经历了两个阶段。
第一阶段，按照“多规合一”的目标制定规划分类标准，在总结地方实践经验、借鉴国外先进做法的基础上形成初步技术方案，并提交厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门试用。
第二阶段，按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。今年以来，自然资源部多次召开专题会议研究，结合第三次全国国土调查工作，决定将分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，从打通“两规”、打通陆海到打通调查、规划和用途管制等国土空间各环节管理。经过广泛征求相关部门、地方和专家意见，反复试点总结提升，不断修改完善，最终形成了覆盖全域全要素全过程的统一的用地用海分类。
与先前标准相比，有哪些新特点新变化？
体现“全生命周期管理”、实现全域全要素覆盖、体现高质量发展新需要
据了解，原《土地利用现状分类》分为12个一级类和73个二级类；原《城市用地分类与规划建设用地标准》的城乡用地分类分为2大类、9中类、14小类，城镇建设用地分为8大类、35中类，42小类；原《海域使用分类》分为9个一级类和31个二级类。
“《分类指南》在上述分类基础上进行了整合归并，依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，采取三级分类体系，共设置24种一级类、种二级类及39种三级类。”部国土空间规划局局长张兵介绍。
总体来看，《分类指南》具有以下3个特点和变化：
一是体现“全生命周期管理”理念，适应自然资源管理各环节的需要。《分类指南》适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理的全过程各环节工作。
二是全面落实“五位一体”总体布局要求，实现国土空间的全域全要素覆盖。首先，在全域实现陆海全覆盖。《分类指南》遵循陆海统筹原则，将用海与用地分类作为系统考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上进行最大程度的统筹和衔接；由于无居民海岛多与周边海域一并开发利用，其现行用途分类与海域基本一致，因此将海域和无居民海岛视为整体进行分类。其次，在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖。《分类指南》的耕地、园地、林地、草地等用地分类衔接土地利用现状分类，并结合第三次全国国土调查的最新成果，对含义进行了修改完善，同时将“湿地”正式纳入用地用海分类，体现生态空间保护和治理的重要性；建设用地设置了“居住用地”“公共管理与公共服务用地”“商业服务业用地”等一级类，涵盖城乡建设、基础设施建设等各类用地的基本功能。再其次，实现建设用地的全覆盖。《分类指南》首次明确将“农业设施建设用地”单独列为一级类，下设“乡村道路用地”“种植设施建设用地”“畜禽养殖设施建设用地”和“水产养殖设施建设用地”四个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，切实防止耕地“非农化”“非粮化”，适应了目前农业农村发展的新形势、新特点。
三是体现经济社会高质量发展的新需要。其一，对建设用地类型的细分进行了调整，体现了空间差异化与精细化管理需求。例如，为适应物流业快速发展的新要求，将仓储用地分为物流仓储用地和储备库用地；为体现建设城乡社区生活圈的新要求，在居住用地下增加了城镇和农村社区服务设施用地。其二，鼓励空间复合利用，明确提出在保障安全、避免功能冲突的前提下，国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。其三，为应对城市未来发展的不确定性，增设了“留白用地”，特指国土空间规划确定的暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地。其四，鼓励制定差别化细则，在细分规定中提出在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则。
与“三调”分类如何衔接和融合？
保持地类类型最大化稳定、地类名称内涵最大化一致、地类转换便于最大化衔接
据了解，按照《第三次全国国土调查工作分类》（以下简称《三调分类》），自然资源部目前已查清全国国土空间土地的利用现状，初步形成了支撑自然资源管理的重要基础数据成果。
“为充分用好‘三调’成果，发挥‘三调’成果在国土空间规划、用途管制等自然资源管理中的最大效用，在分类标准上，我们坚持《分类指南》与《三调分类》的统筹衔接。”部自然资源调查监测司司长苗前军介绍。
一是在分类标准的规则、目标、内容等方面，牢牢把握和深入贯彻习近平生态文明思想，从生态文明建设的高度出发，把山水林田湖草是一个生命共同体的理念贯穿始终。比如，《三调分类》建设性地将“湿地”确定为一级类，将红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地和盐田归并为“湿地”的二级类，凸显了湿地在自然生态环境保护和开发利用中的重要地位。《分类指南》延续“湿地”这一地类，并结合实际在“湿地”中调出盐田，更加彰显湿地资源的自然属性和生态价值。
二是在地类类型上保持最大化稳定，在地类名称内涵上保持最大化一致，在地类转换上便于最大化衔接。《分类指南》新增涉及陆地的一级地类中，除了农业设施建设用地和居住用地还需要对《三调分类》中的“农村道路”“公共管理与公共服务设施”地类进一步细化外，其他地类可通过调整《分类指南》的名称和代码，与《三调分类》相互转换、直接利用。
此外，《分类指南》还吸收了“三调”实践成果并进一步融合完善。一是突出耕地资源在国家粮食安全、生态安全中的重要地位，进一步丰富和完善“耕地”的地类内涵，增加了“一年一季以上的耕作方式种植多年生作物”的表述。比如，《分类指南》将种植大棚用地调到“耕地”一级类下，可根据灌溉条件确定二级地类，更加符合实际情况。二是细化有关地类，满足自然资源精细化管理需求。比如，把南水北调工程中的“沟渠”从《三调分类》的“沟渠”地类中剥离，归入《分类指南》“公用设施用地”二级类；以是否破坏耕作层进行道路硬化为依据，把《三调分类》的“农村道路”细分为《分类指南》的“村道用地”和“田间道”。
对国土空间用途管制有哪些影响？
既兼顾了现在“用作什么”也兼顾了未来可以“用于什么”
部国土空间用途管制司副司长赵毓芳介绍，《分类指南》的制定和颁布，对依法依规依标准组织实施用途管制意义重大，可以概括为“三个有利于”。
第一，有利于对国土空间的现状和未来进行统筹管理。《分类指南》将陆域和海域的现状分类和规划分类合二为一，既兼顾了现在“用作什么”，也兼顾了未来可以“用于什么”。
第二，有利于对国土空间实施全域全类型管理。一是围绕促进城乡融合发展，《分类指南》对城市和农村土地在地类上进行了细分，实现城乡并列、同一口径。比如，将“农村宅基地”“农村社区服务设施用地”与“城镇住宅用地”“城镇社区服务设施用地”并列，统一归入“居住用地”一级类，形成完整的居住用地功能。二是更多考虑农业农村发展，客观体现农村用地现状。比如，将“乡村道路”“种植设施建设用地”“畜禽养殖设施建设用地”“水产养殖设施建设用地”作为二级类，归入“农业设施建设用地”一级类，并界定为“对地表耕作层造成破坏的”，更加符合农村的实际需要，更有利于强化和规范农村建设用地的管理、防止耕地“非农化”。
第三，有利于对具有生产、生态、生活功能的用地实行更加精细的管理。一是完善了“耕地”定义，明确以“利用地表耕作层种植农作物”为主。二是细化了“湿地”分类，突出生态优先、绿色发展的政策导向。三是凸显了绿地和开敞空间用地，设定了“绿地与开敞空间用地”一级类、“公园绿地”“防护绿地”“广场用地”二级类。这类用地既有重要的生态功能，也跟人民群众的生活息息相关，进行区分类别和细化管理，有利于增加公共生态功能，让人民群众有更多的获得感。
陆海统筹如何体现？
为用海用岛管理搭建总体框架和分类基础
陆海统筹是统一用地用海分类的一个重要原则。
据了解，此次《分类指南》将海域海岛资源利用的相关用途分为“渔业用海”“工矿通信用海”“交通运输用海”“游憩用海”“特殊用海”及“其他海域”6个一级类，并进一步细分为16个二级类；对于围填海形成的陆地，则根据其地表土地利用的主要功能或资源保留保护的主要方式，按照陆域各类用地进行分类；考虑到无居民海岛与周边海域密切相关，保护与利用分类基本一致，《分类指南》将无居民海岛纳入了相应用海分类中统一予以体现。另外，将“沿海滩涂”作为一级类“湿地”下的二级类。
部海域海岛管理司司长高忠文介绍，这种分类体系上的设置，主要基于两方面考虑。
一方面，充分体现陆海统筹原则。比如，将“沿海滩涂”纳入“湿地”，体现了对湿地资源的陆海统筹，有利于加强滨海湿地保护；明确沿海地区通过围填海形成的陆地按照陆域各类用地进行分类，进一步加强了用海用地管理的衔接。
另一方面，分类体系与原有海域海岛管理工作中的相关分类体系有效衔接。《分类指南》进一步整合优化了原有的海洋功能区划、《海域使用分类》以及用岛类型等分类体系，为用海用岛管理搭建了统一的总体框架和分类基础。同时，《分类指南》明确提出，在使用过程中可根据实际需要，在现有分类基础上制定分类实施细则，进一步满足海域海岛用途管制、审批出让、使用金征缴、监测评价、统计分析等各项工作需要。
（记者宁晶）